誰來堵上養老金缺口

"1990年18個中國人養一個老人，2000年10個養一個，現在3個養一個，很快就將2個養一個，中國的養老問題已經迫在眉睫。"

"中國養老金缺口來自兩處，一是轉製成本和歷史欠賬，二是人口老齡化帶來的。"

"要縮小缺口，並且減少通脹帶來的侵蝕，必須改革現行的養老金管理體制。"

養老金缺口再次成為關注焦點。

全國社保基金理事會黨組書記戴相龍2013年4月7日在博鰲論壇上的一句言論，引發輿論熱議。這位昔日央行行長、中央委員建議，通過加大國有資產劃撥社保的力度和擇機考慮延長退休年齡等辦法，來彌補社保和養老金缺口。

這是近期又一位直言社保存在缺口或制度性漏洞的高層官員。在此前十天召開的中國發展高層論壇上，財政部部長樓繼偉表示，「社會保險方面的制度漏洞太多，如果我們不把這些制度的漏洞堵上，給多少錢也會吃光。」

這卻與社會保障的主管部門——人力資源和社會保障部（簡稱人社部）的說法大相逕庭。人社部部長尹蔚民在2013年兩會上明確表示，養老金「不存在缺口」，「目前我國企業職工的養老基金收入是1.9萬多億元，支出是1.5萬多億元，當期結余4000多億元，累計結余2.3萬多億元」。

官員的表述不一樣，讓養老金缺口成為焦點。

在養老金問題上截然不同的看法並不是第一次出現。2012年年中，由中銀國際首席經濟學家曹遠征和德意志銀行大中華區首席經濟學家馬駿牽頭的研究團體聯合發布報告，稱到2013年中國養老金的缺口將達到18.3萬億元。

隨後，2012年6月18日，《人民日報》刊文「養老金不會缺口18.3萬億 空賬沒有太大問題」，稱2011年我國全年城鎮基本養老保險基金總收入1.69萬億元，總支出1.28萬億元，到2011年末，基本養老保險基金累計結存1.94萬億元。

「缺口」的正解

"多種不同的觀點，其實都是從不同的側面在討論缺口問題。"

社保收支到底有沒有缺口？有的話，缺口規模究竟如何？博鰲論壇上，戴相龍被大群記者追訪，他止住腳步在嘈雜間作答。

「我國養老金確有缺口。」他解釋道，有兩個缺口，一個是轉製成本和歷史欠賬，即1997年養老金制度改革為現有「統賬結合」模式前（參見南方週末2012年8月1日「老何所依：從‘天堂’到人間」一文），老一批退休工人沒有繳納養老金，佔工資總額20%的統籌賬戶不足以支付他們的養老金，因此政府挪用了8%的個人賬戶用以支付這部分缺口。但根據十六大決議精神和國務院相關文件，養老金要把統籌賬戶和個人賬戶分開，逐步做實個人賬戶。「這樣的話，是存在缺口的。」

養老金的第二個缺口是人口老齡化帶來的。這個缺口的彌補有兩種途徑，一是退休年齡與國外接軌，擇機適當延長，比如人均壽命每延長5年退休年齡延長1年；二是增加養老金的戰略儲備基金，以備老齡化社會之需。

戴相龍的這番話實際可算是社保養老金是否存在缺口的「正解」。

多種不同的表述，其實都是從不同的側面在討論缺口問題。

馬駿、曹遠征說的18.3萬億缺口，實際上是指以現有給付水平，未來數十年老齡化社會的養老金收支缺口的貼現值。1994年世界銀行保守評估1.9萬億元的缺口主要是指政府對老職工的負債。而人社部所言的「沒有缺口」是指佔用個人賬戶的前提下，養老金當期可以實現收支平衡。

一位學者告訴南方週末記者，最近有一次專家委員會開會時，有關官員曾表示「沒有缺口」是「從需要出發的說法」。

實際上，養老金實現當期收支平衡的代價是個人賬戶的空賬和巨額財政補貼。

據社科院世界社保研究中心發布的《中國養老金髮展報告2012》，繼2007年突破萬億元大關後，中國城鎮職工基本養老保險個人賬戶空賬額2011年達2.2萬億余元。戴相龍也曾公開指出，到2011年底，全國城鎮職工基本養老保險個人賬戶為2.5萬億，但是個人賬戶實有資金2703億元，空賬金額高達2.2萬億元。

收不抵支的省市當期的支付缺口只能由財政轉移支付予以解決，每年各級財政要拿出的錢越來越多。

上述報告顯示，1998-2010年養老保險制度的財政補貼逐年增加，到2010年已累計高達1萬多億元。2013年中央財政預算中，基本養老金和低保等轉移支付預算數為4342.51億元，比2012年執行數增加579.57億元，增長15.4%。

一些老工業基地如上海和遼寧，已提前感受到了老齡化社會的壓力。

據上海人社局的數據，上海市養老保險基金的缺口從2010年起已經突破100億元，而其財政每年補貼也超過100億元。到2020年，上海可能會面臨831億元的養老金缺口。遼寧省從2001年開始在中央財政的補貼下試點做實個人賬戶，但此後缺口越來越大，三年前不得不再次挪用個人賬戶並持續至今。到2011年，遼寧省養老金缺口接近200億元。

全國社保基金理事會規劃研究部副主任熊軍告訴南方週末記者，養老金個人賬戶2萬多億空賬要在短時間做實，難度非常大。因為財政既要填補這2萬多億的歷史空賬，同時又要支付當期養老支出中因不能佔用個人賬戶而形成的資金缺口，考慮到老齡化社會贍養比例上升，養老金支出增速上升的同時收入增速卻下降，會使得制度體系的收支壓力將成比例增加，「因此，十八大文件中對個人賬戶空賬問題的表述是‘逐步做實’」。

「一張千瘡百孔的網」

"中國養老金依然沿襲著收支以縣市級統籌為主，各地分散管理的制度。這帶來兩個麻煩，一是養老保險基金「跑、冒、滴、漏」；二是養老金形不成規模效應，而且地方之間難以互濟。"

現有社保制度是否有可能彌補或逐漸縮小缺口？

事實上，讓人們交更多的錢來縮小缺口並不現實，我國養老金和社保繳費率與其他國家相比已經非常之高。

最近清華就業與社會保障研究中心招聘了一名秘書，中心主任、清華大學公共管理學院教授楊燕綏給她開出5000元的稅前月薪，心想以大專學歷「這夠高了」。但月底秘書訴苦，楊燕綏一細算，嚴格按照「五險一金」的法定社保標準，企業繳納工資的41%，個人23%，加起來64%，其中養老金佔了近一半（28%），「依法繳完稅費，拿到手的只剩下1800多元！」

而中國政法大學法和經濟學研究中心教授胡繼曄擔任一家上市公司的獨立董事，跟公司管理層交流時發現，現在企業面臨的最大成本壓力就是員工社保成本太高。他說，「他們的財報我都看了，我認為社保費率要降，不降企業真的負擔不起。」

儘管繳費率如此之高，但中國養老金的替代率（退休後養老金水平與退休前人均工資的比率）卻很低。據社科院世界社會保障中心主任鄭秉文測算，以28%的繳費率，理論上替代率應該達到84%，但實際上現在僅為42.9%（2011年數據）。可資對比的是，美國人的繳費率僅為12.4%（企業和個人各6.2%），卻實現了低收入者40%、高收入20%的替代率。

繳費率與替代率的明顯倒掛，是因為中國養老金的收支管理系統極為低效而落後。

現代社會中，社會保險資金需要中央層級的收支管理系統來進行資金歸集、保值增值，形成抵禦老齡社會這類系統性風險的資金池。但中國養老金卻依然沿襲著收支以縣市級統籌為主，各地分散管理的制度。這帶來了兩個結果，一是養老保險基金「跑、冒、滴、漏」——楊燕綏把社保網路比喻成「一張千瘡百孔的網」。

二是使得養老金的互濟性差，形不成規模效應。2011年養老保險收不抵支的省份有14個，收支缺口達到767億元。廣東這樣的結余大省卻能將結存資金1000億元委託全國社保基金理事會投資運營——廣東的數個城市都有結存，比如在年輕而富裕的東莞，養老金繳存率可以降到9%（其他省市是28%）而沒有缺口。

提高統籌層級之難

"很多省市反對提高統籌層次，因為中央統籌意味著省際互濟，養老金有結余的省市要把自己賬上的錢拿去補貼有缺口的省份。"

2011年12月，時任中投公司董事長樓繼偉在《比較》雜誌發表署名文章，題為「中國需要繼續深化改革的六項制度」，其中談到中國社保體制改革應借鑒其他大國經驗，逐步實現養老保障由中央政府直接負責，管理責任要上劃。他指出，縣、市統籌不符合經濟規律，倒逼著國家往集中方向走，但是越走麻煩越大，因為養老保障制度本身漏洞太大。

在文章中，樓繼偉也提出提高統籌層級之前，必須首先設計出有約束機制的社會保障制度，因為原來地方管的時候，由於最終由其承擔支付責任，所以地方總是想辦法控製成本；但當中央統籌管理的時候，地方就有擴大成本的動力。

事實上，中央早在1991年就要求提高統籌層級，當時國務院發文要求「各地由目前的市、縣統籌逐步過渡到省級統籌」。但據鄭秉文介紹，直到目前真正實現省級統籌的只有四五個省或直轄市，絕大部分養老保險的統籌層級是縣、市級，全國的統籌單位大約兩千多個。

之所以難以提高統籌層級，是因為現有社保體制隸屬於1994年分稅制改革「分灶吃飯」的財政體制，當時並未對中央和地方政府在社保事業上的責任劃分做出清晰界定，形成了「中央點菜，市長埋單」的體制，即中央定社保繳存和支付費率水平，地方政府自己負責收支平衡。如果提高統籌層級，則意味著中央政府或省級政府需要負責收支平衡，而這又牽涉到不同層級政府間財權的調整，因此是個系統工程。

另一方面，因為中央和地方之間的事權和財權不清楚，進而導致中央對各地養老金補貼的標準多寡不一。

鄭秉文介紹，2001年決定做實8%的個人賬戶時，最早從老工業基地遼寧省試點，8%中財政補貼5%，其中中央財政給3.75%，遼寧省拿出1.25%。2002-2003年黑龍江、吉林兩省加入該試點後也適用此比例。但到後來做實個人賬戶的試點擴大到13個省份時，對上海市、廣東省這樣的「財政富庶」地，中央財政不再給錢，由地方財政全部承擔。

此外在八次提高養老金水平的過程中，中央對各地的財政補貼幅度也不一樣。

這樣的現實，讓很多省份反對提高統籌層次：因為中央統籌意味著省際互濟，養老金有結余的省份要把自己賬上的結余資金拿出來，去補貼貧窮的、養老負擔重的省份。

被通脹吞蝕

"將社保資金進行專業化市場運作的增值管理，在國際上是通行做法。但在中國，每當有人提議養老金進入股市，總會被公眾質疑。"

現行養老金管理體制的另一個麻煩在於，它使得養老金無法進行正常的保值增值，坐等通脹致其貶值，而不能給縮小缺口帶來任何幫助。

按規定，各級政府管理的基本養老保險基金只能用於購買國債或存入銀行。若按協定存款利率計，每年收益率僅約1.5%，遠遠落後於每年3%-5%的通脹率。據戴相龍介紹，全國社保基金理事會管理的近萬億元全國社保基金12年來的年均收益率為8.4%，高出前者6.9個百分點。若按基本養老保險基金累計結存1.94萬億元算，前者每年少收了1300億元。

在以銀行存款為主的投資體制下，中國1.9萬億元基本養老金的保值增值任務被束之高閣。

鄭秉文2012年11月份去人口僅有450萬的哥斯大黎加考察時發現，該國社保局精算處有25人，而中國人社部精算部門僅有3人。據他測算，從2001年到2011年間中國基本養老保險基金獲得的年均收益率不到2%，同期年均通脹率卻高達2.47%，以此推算基本養老金「縮水」近6000億元。

「從世界範圍看，養老金要麼買國債，要麼市場化投資運作，存銀行的只有中國，獨此一家。」他說，據1955年塞米爾斯和1966年艾倫定律，如果社保制度實行積累制，其投資收益率若不能達到人口自然增長率加上社會工資平均增長率之和，即為低效投資，「還不如現收現付制」。

將社保資金進行專業化市場運作的增值管理，在國際上是通行做法。據楊燕綏介紹，各國養老金的通行投資法則是「三分法」，即資本市場投放1/3，保值投資放1/3，剩下1/3做項目投資，比如新加坡養老金投資黃金，澳大利亞投資房產，加拿大投核電，英國投資高速公路。「什麼賺錢投什麼，只要政府好好管，養老金是不會虧錢的，把公共基金放在那貶值是政府失職。」她說。

但在中國，每當有人提議養老金進入股市，總會被公眾質疑——在美國等發達國家，養老金是資本市場最大的投資者，兩者間是互利互惠關係。比如美國的401K僱員個人養老金賬戶在2008年金融海嘯期間因股市暴跌而損失了27%，但之後很快於兩年內收回了全部損失，到2011年達到市值頂峰。

而在現實中，存銀行的中國養老金現行管理方式也給了地方養老金經辦機構尋租空間。胡繼曄三年前寫作《社保基金監管立法調研報告》一書時，曾帶隊走訪調研了18個省份的社保經辦機構，他告訴南方週末記者，當年他在西部某市看到，當地養老金經辦機構並不購買國債，而將社保基金以活期存款存入銀行財政專戶，相互競爭的銀行為了拉到這筆數十億元的低息大額存款，向該經辦機構提供了兩輛轎車和一棟辦公樓的使用權。