「遷徙自由」為何從憲法中消失？（上）

近代中國第一次在憲法中明文規定公民享有遷徙自由，是1912年制定的《中華民國臨時約法》。約法第二章第六條第六款規定：「人民有居住遷徙之自由。」

此後，無論是袁世凱時代、北洋時代，還是國民政府時代，其制定的憲法及憲法性文件，都明確承認公民有「遷徙之自由」。中共治下的革命根據地，也曾制定過多個憲法性法律文件，對公民「遷徙之自由」的權利也做了肯定，譬如1941年頒布的《陝甘寧邊區施政綱領》第三條規定：「保證一切抗日人民(地主、資本家、農民、工人等)的……遷徙之自由權」。

1949年之後，遷徙自由也曾一度進入了憲法，但很快就名存實亡，1975年更是被從憲法中取消掉了，此後，1978年憲法、1982年憲法，均未恢復。這些變遷背後，有怎樣的歷史背景？

他們是中共建政因喪失「遷徙自由」而受損最重的一群人，以前，他們被稱作「盲流」，現在，他們是「農民工」。

一、1975年以前：「遷徙自由」尚留存在憲法中

中共建政後制訂和頒布的憲法性文件和憲法中，《共同綱領》和1954年憲法都明確規定：承認和保障公民的遷徙自由。但這種保障是否得到了切實的落實，則是一個需要具體討論的問題。

梁漱溟1953年說：農民進城，「城裡不能容，又趕他們回去。」

1953年9月，毛澤東與梁漱溟在全國政協委員會擴大會議上發生了一場激烈爭論。梁漱溟在會上發言說：

「過去中國將近三十年的革命中，中共都是依靠農民而以鄉村為根據地的。但自進入城市之後，工作重點轉移於城市，從農民成長起來的幹部亦都轉入城市，鄉村便不免空虛。特別是近幾年來，城裡的工人生活提高得快，而鄉村的農民生活卻依然清苦，所以各地鄉下人都向城裡（包括北京）跑，城裡不能容，又趕他們回去，形成予盾。有人說，如今工人的生活在九天，農民的生活在九地，有‘九天九地’之差，這話值得引起注意。我們的建國運動如果忽略或遺漏了中國人民的大多數——農民，那是不相宜的，尤其中共之成為領導黨，主要亦在過去依靠了農民，今天要忽略了他們，人家會說你們進了城，嫌棄他們了。這一司題，望政府引起重視。」（引自《梁漱溟問答錄》）

對梁漱溟的意見，毛澤東是不認可的。他在次日的一次即席講話，不點名地反擊了梁漱溟。毛澤東說：「有人不同意我們的總路線，認為農民生活太苦，要求照顧農民。這大概是孔孟之徒施仁政的意思吧。然須知有大仁政小仁政者，照顧農民是小仁政，發展重工業、打美帝是大仁政。施小仁政而不施大仁政，便是幫助了美國人。有人竟班門弄斧，似乎我們共產黨搞了幾十年農民運動，還不瞭解農民。笑話！我們今天的政權基礎是工農聯盟，工人農民在根本利益上是一致的，這一基礎是不容分裂，不容破壞的！」（引自《國史紀事本末（1949-1999）第二卷·社會主義過渡時期》）

所謂「照顧農民是小仁政，發展重工業、打美帝是大仁政」，其實是指當時確立的優先發展重工業、農業為重工業服務的經濟方針。在這一方針指導下，農業生產所創造的財富，很大一部分被政府低價或無償徵用，轉而用於工業建設。這直接影響了農民收入，拉大了城鄉差距，同時也就催生了「各地鄉下人都向城裡跑」的現象。

1954年制憲：毛澤東是不同意將「遷徙自由」寫入憲法的。

雖然1953年已經出現「趕進城農民回村」的現象，但並無法律條文明確限制公民的自由遷徙。1954年憲法，更直接將公民的「遷徙自由權」寫入了憲法，其第90條規定：「中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由」。

但據曾參與本次憲法制定的董成美教授回憶，毛澤東本來是不同意將「遷徙自由」寫入憲法的。董成美說：

「毛主席在憲法起草中是不同意規定遷徙自由的，他認為人不能想到哪兒就到哪兒，得有制度；城裡人就是城裡人，鄉下人就是鄉下人，不能隨便來回移動。但是後來憲法仍作了規定，沒有聽毛主席的，我們大都認為規定遷徙自由是有必要的。」（引自《1954年憲法與新中國憲政·關於制定1954年憲法若干歷史情況的回憶（董成美教授訪談錄）》）

據1954年5月31日憲法起草委員會第五次全體會議記錄記載，毛澤東的秘書、擔任憲法起草委員會副秘書長的田家英，也是反對將「遷徙自由」寫入憲法的：

「在討論時，有人問田家英為什麼沒有寫遷徙自由？他解釋說，主要原因還不是怕農民進城，也不是怕建設時搬遷不了的問題。原條文規定了居住自由，可以包括遷徙自由，居住自由比遷徙自由更廣泛。比如一個人有多處居所，今天在這裡住，明天在那裡住，這並非遷徙。最後鄧小平說，寫上‘遷徙’少費唇舌。」（轉引自蔡定劍《憲法精解》）

1958年劃分戶口：徹底架空了54憲法關於遷徙自由的規定

但是，允許「遷徙自由」的好景，注定是長不了的。因為「社會主義工業化」優先的路線是既定的——土改完成後，1952年的全國糧食生產雖然得到了迅速恢復，比1949年提高了44.8%，但3200億斤的總量，雖已足夠養活全國百姓，卻不足以提供工業化發展所需的巨額原始積累。如此，一方面，政府須維持住現有的產量格局，其基本手段就是努力將農民限制在土地上，防止其因收入差距的誘惑進城而造成拋荒；另一方面，又必須採取手段增加農業產量，按照毛澤東的設計，其基本手段則是引導和組織農民走農業集體化的道路。這兩者都有一個共同的前提，即嚴防死守城鄉差距，控制農民棄地進城。

正是出於上述原因，從1955年6月到1957年12月，國務院先後發布《關於建立經常戶口登記制度的指示》、《關於防止農村人口盲目外流的指示》、《關於防止農民盲目流入城市的通知》、《關於制止農村人口盲目外流的指示》，嚴格禁止城市部門私自向農村招工，限制農民進入城市——也就是說，54憲法剛剛寫入「遷徙自由」，就已經成了一紙空談。但如果聯繫到1957年3月17日，毛澤東已正式提出了「取消憲治（法）課，要編新的思想、政治課本」（據中央文獻出版社1990年版《建國以來毛澤東文稿》第六冊），憲法被架空，也不過是情理之中的事情罷了。

1958年1月9日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國戶口登記條例》。該條例第一次以法律的形式，「推翻」了54憲法關於公民居住、遷徙自由的規定。其第10條第2款規定：「公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的准予遷入證明，向常住戶口登記機關申請辦理遷出手續。」這意味著對於農村居民來講，合法轉化為城市居民的方式受到了最大可能程度的限制。從此，「城鄉二元」這樣一種等級制社會結構開始成型。

犧牲「遷徙自由」，並沒有換來真正的工業化。

1956年4月，毛澤東在《論十大關係》中非常明確地說出了犧牲「遷徙自由」的目的之所在：「重工業是我國建設的重點。必須優先發展生產資料生產，這是已經定了的。但是決不可以因此忽視生活資料尤其是糧食的生產。如果沒有足夠的糧食和其他生活必需品，首先就不能養活工人，還談什麼發展重工業？」

也就是說：農業必須為重工業提供最原始的資本積累。為了儘可能挖掘農業生產的潛力，需要做到兩點：其一，必須牢牢地把農民捆綁在土地上；其二，必須牢牢地把農民生產的糧食控制在國家手裡。實現前者的手段，是取消「遷徙自由」；實現後者的手段，是實行糧食統購統銷。

但這兩種手段，結果都沒有起到預想的效果，反而產生了巨大的負面作用。優先發展的是重工業，尤其是國防軍事工業，這些都屬於資本密集型產業，而不是勞動密集型產業，這就意味著其對資金的短缺有強烈的需求，同時又對剩餘勞動力有強烈的排斥。也就是說，重工業的發展規模越大，對城鄉「遷徙自由」的控制需求也就越盛，這是第一個惡性循環。

第二個惡性循環，是統購統銷非但不能使國家掌控到更多的糧食，反而使糧食總產量迅速大幅度減產。如薄一波在《若干重大決策與事件的回顧》中所說的那樣：

「統購統銷割斷了農民同市場的聯繫：土地種什麼，信息不是來自市場；農民對自己的產品，處理無自主權，即使有餘糧，也不能拿到市場出賣，這就排除了價值規律對農業生產的刺激作用。這種弊病在「一五」期間就表現出來，1958年以後就更加明顯了。」

農民生產積極性受到抑制的後果，是農業生產長期徘徊不前，糧食產量長期沒有大的突破，相當一部分農民的溫飽問題長期沒能得到妥善解決。後來，國家還不得不從國外進口糧食以補充國內需求之不足，1980年前後，我國每年需進口糧食1300多萬噸。原本按設計應該為工業提供原始資本積累的農業，卻反過來制約了工業的發展。

當然，受害最深的仍然是農民。如薄一波在《若干重大決策與事件的回顧》中所言：「由於一開始我們就對發展重工業要求過急，對農民生活的改善注意不夠；由於否認價值規律的作用，而且農業稅負擔又已經定死，因此，在實際上就無法同剪刀差真正決裂。以後，由於‘大躍進’和‘文化大革命’十年動亂的兩次大災難，使國民經濟遭受嚴重破壞，更不得不要求農民承受更大的剪刀差負擔了。」

「闖關東」：一個關於自由遷徙的血淚故事。

「農民承受更大的剪刀差負擔」的結果，是帶來了普遍的飢餓。以河南省唐河縣為例：

1953—1958年唐河縣農村糧食徵購數量佔總產量的平均數為24.1%，最高的年份是1958年，徵購比率為29.7％。但是到了1959年，徵購比率陡然增至54.3％，也就是說農村有一半以上的糧食被徵購走了。1960年的徵購比率為35.1％。這造成了農村口糧嚴重透底。（引自田錫全《革命與鄉村·國家、省、縣與糧食統購統銷制度：1953∼1957》，參見《唐河縣糧食志》，第70、24頁）

這種負擔的背後，是唐河縣的人口從1958年的73萬人(1953年底為78萬多人)，減少為1961年的62萬。（轉引自曹錦清《黃河邊的中國：—個學者對鄉村社會的觀察與思考》）

這樣一種背景下，農民對「遷徙自由」的衝擊也就可想而知了。最典型的莫過於山東出現的「闖關東」浪潮。《山東商報》編纂的《闖關東那些事兒》一書記載了大量山東百姓衝破遷徙禁令，前往關東求生的故事。譬如其中一篇文章如此寫道：

「臨沂費縣的普通市民祝效遠先生，曾經在1970年的時候，也去過關外，他在看到‘山東東北一家親’的報導後，特意給我打來電話，講述了他當年闖關東的故事，他滿懷深情地說，如果沒有當年的闖關東，也許他早已經餓死了，是關外的那片黑土地，讓他得以生活下來，每每想到此，祝先生總會淚水盈眶。1970年的中國，對於廣大的農民來說，是一個灰色的年月，……祝效遠給我特意算了一筆賬，一個農民，在地裡辛苦耕種一天，才三四個工分，合計起來，連一毛錢都不到。‘生產隊的食堂也關了，飯也沒的吃了，冬天山上連柴火都沒有，還要在大冬天餓著肚子修水庫。’祝效遠說，正是因為這些嚴酷的現實，逼得他不得不開始想辦法謀生。最後，祝效遠決定去東北吉林長白山一帶，投靠自己的姐姐。於是，他坐上了前往關外的火車，這一走，就是十年。

「然而，抵達長白山以後的祝效遠，卻遇到了一個令人尷尬的問題，那就是由於沒有身份，自己將面臨被抓的危險。‘那些年，偷著去關外的人太多了，這些人大部分都是屬於盲流。’祝效遠說，那時候在車站，基本上都有一批戴著紅袖章的人，專門負責抓盲流，一旦抓住盲流，就直接遣返回原籍。‘光遣返還好了呢，回到村裡，批鬥會是免不了的，還要關牛棚。’沒有介紹信的祝效遠，就險些被那些糾察隊的人當盲流抓起來，還好他的姐姐及時出現，才算是把他救了出來。」

祝效遠先生是幸運的，因為幸運，所以能夠在多年之後來講述這樣一段關於「自由遷徙」的血淚故事。（待續）