張千帆：為什麼改革會越改越糟(圖)

我對代表法沒有專門的研究，而且我個人覺得並不是很重要。這首先是因為人大本身不重要，雖然憲法上規定是最高國家機關，但實際上在我們國家就是不重要，這大家都知道的。即使對人大來講，代表法也不是最重要的法;和選舉法相比，它就不如選舉法重要。制約中國人大的問題無非是兩個，一個是選舉，一個是代表專職化，剛才建勛也說了，不過我想選舉還是比專職化更基本。如果現在三千多全國人大代表，還有各省、縣、鄉的代表加起來一大堆都專職化，都拿國家工資，由納稅人供養，但又不是人民真正選出來的，不對當地人民負責，專職了不做事，我們要這樣的「專職代表」做什麼?這次大家都覺得代表法的修訂退步了，其實許多問題都是老問題，譬如比如人大常委會控制人大、執政黨控制整個人大……和這些根本侷限相比，這次修訂只算得上小小的退步。更何況法怎麼說在中國本來就不是很重要，因為法律規定是一回事，實際落實又是一回事。良法得不到落實，當然是很糟糕的事情;但是如果惡法得不到落實，法治落後到反而幫了我們的忙了。當然，中國的規律是良法很難落實，惡法倒往往實施起來尤其得力。不管怎麼說，目前的倒退對於我們的現狀來說算不是根本性的。

但我仍然感覺它是一個標誌，它向我們發出了一個不祥的信號。改革三十年，中國變化真快，快得超過我們的意識;我們的意識一瞬間就能完成了，但有時候還沒意識過來它就已經變了。我感覺，中國改革到了而立之年前後，也就是08-09年的時候，全國大部分人還是認同改革的，似乎改革總是會越改越好。當然，總會有「憤青」、毛左否定改革，我是指但凡有腦子的人、不否定歷史的人總還是贊成改革的。但此後也就短短二三年的時間，讓我們相當一部分人改變了想法，看到改革確實有可能越改越糟糕。近年來的司法改革是如此，代表法的修改再次正式地釋放出這麼一個信號：改革正在走下坡路，我們已經開始走上了越改越糟的這條路。

為什麼如此，我還沒完全想好，這裡初步總結出幾點原因。一是我們已經到這個時候了，問題開始全面爆發，因為經濟改革先行，政治改革沒有跟上，會出現很多社會負面效果，從而對政府產生越來越大的外部壓力，群體性事件每年只會越來越多。在這個方面，中央政府會比地方政府感覺更明顯，因為他看到是全局。我們看到全國的群體性衝突此起彼伏，但不少地方尤其是沿海發達地區的政府日子還是比較好過的;出事的地方當然感覺到了危機，但是這裡一個、那裡一個，每次都是個別的。然而，這些事情都在中央的掌握之中，它能看到這些事件越來越多，而看不到怎麼讓它們消失，於是就從內部產生了合法性的危機意識，覺得自己維持這種統治越來越有挑戰。

這個問題不好解決。剛才有提議從法律上保證執政黨的長期執政，就好像當時大清立憲第一條就是要保證「大清帝國萬世一系、永永尊戴」一樣。但那是那個年代的事，在一個「人民共和國」是行不通的。其實我們國家發生的許多悲劇都是不得不在一個民主的外衣下實行專製造成的。索性像清王朝那樣讓它專制倒也簡單，但我們偏偏要「民主」，於是就造成許多假借民主的名義發動的權力鬥爭， 「文革」就是這麼折騰出來的。既然已經承諾了民主共和，再要維持長期執政是不容易的，尤其是在社會矛盾和衝突這麼激烈的情況下。我們一些學者苦口婆心勸說執政黨改革，因為這樣才有利於長期執政，問題是長期執政對於執政黨來說是好的，但這個「黨」究竟誰呢?是總書記嗎?是總理嗎?是各級黨政領導嗎?他們還有兩年就要退，長期執政對他們個人來說究竟有多大好處?執政黨確實是有長期利益的，但是和國家一樣，「黨」也是一個虛構的實體，實際上是不存在的;存在的只是在這個黨的名義下行使權力、享受好處的黨員幹部，而他們關心的只是個人的短期的利益。你說這麼打壓遲早有一天要崩潰，他早想好了：等崩潰那天我還不知道在哪裡，只要現在我在台上能壓住就行了，所以這個道理是和他講不通的。

第二，這種挑戰主要是來自統治階層內部的心理上的，不是來自外部的，不是敢說話的人大代表越來越多，讓政府感到威脅什麼的，所以現在才要來限制代表活動自由。最近幾年的趨勢根本不是這樣，恰恰是相反，負責任、敢說話的代表越來越少。我們曾經在去年和今年年初和騰訊合作組織人大代表討論大學招生改革，就過了一年，可能是請的人不同，但是給我的印象確實完全不一樣：去年還多少能講點實質性的東西，今年來的代表講的話根本都不能聽，讓我對他們完全失望了。像湖北姚立法這樣活躍的獨立代表都已經被在上面支持下被地方打下去了，中央不保護這些候選人的言論自由和媒體的新聞自由，地方更加有恃無恐。下面我還要講到這種中央和地方最糟糕的聯合。恰恰是因為制度化的約束不存在，因為沒有一種組織化的力量去抗衡他，所以說上面還是完全可以按照自己的感覺走，直接在代表法這樣的立法當中體現自己的恐懼和意圖。

第三，現在中央和地方已經非常迅速地形成了一種既得利益同盟。原來我想中國很大，中央還有地方各級層次很多，它們之間的利益不盡一致，這樣也許可以利用各方的利益差異實現相互制約、推動良性改革。譬如省一級官員不願改革選舉制度、「革自己的命」，但也許可以推動縣、鄉選舉;中央保證言論和新聞自由，其實是對維護長期執政有好處的，因為這樣可以讓中央及時瞭解各地情況。但現在看來，他們早已經意識到彼此之間的既得利益在根本上是一致的。尤其是中國的中央政府其實是很小的，具體的實際統治必須通過各級地方政府。要維持地方對中央的忠誠，說得直白一點就是要放任地方官員去瞎搞、去尋租，故意留著制度上的漏洞讓地方政府鑽、從中得到好處，否則別人為什麼要給你賣命啊?這樣一來，中國就淪落到一種最糟糕的中央和地方制度安排。

中國是一個大國，而大國有好處也有壞處。從美國的聯邦制我們可以看到，大國成功的治理經驗從根本上說有兩條：一是要充分保障地方自治和地方多元化，用我們的話說就是要發揮地方的能動性、自主性、積極性;二是要讓中央遏制一些不良的地方傾向，譬如地方歧視、地方保護主義或地方內部的多數人暴政。在這個時候，中央就應該介入，或者是為了保護少數人的基本權利，或者是防治地方對外地人或物的歧視。這樣，地方的長處都能夠自由發揮出來，短處則通過中央干預而被遏制住了。

至少近幾年來看，我們中國恰好相反，充分發揚了大國中央集權的弊端，而把所有的好處都給扼殺了。中國有些地方領導還是想做事的，也嘗試了不少地方創新，但是這些良性的地方自治試驗反而被中央左一個文件下來、右一個文件壓下來。前幾年某些地方試驗鄉鎮長直選，硬是被全國人大以「違反憲法」的名義叫停了。好的嘗試被壓制住，各種不好的地方措施有沒有得到遏制呢?反而沒有，我們看到各地違規征地拆遷、草菅人命、貪污腐敗、打壓記者等等胡作非為，中央則是無能、無力或索性不願管。其實地方鑽的許多空子正是中央設立的制度造成的，譬如戶籍限制啊、收容遣送啊、強制拆遷啊、新聞管制啊，不都是中央設置的全國性制度嗎?我們知道北京作家謝朝平寫了《大遷徙》，反映三門峽水庫那麼多年遺留下來的移民問題，近幾天被陝西警方到北京來抓去了。憑什麼抓人呢?就是新聞出版審批制度，就是這麼一個糟糕的制度讓地方官員維護自己的腐敗，還不讓外界報導和評論。

所以我覺得中國的事情是挺難辦的，你看周邊的國家，不論是日本、韓國甚至泰國、印尼，還有臺灣地區，都先後轉型成功了。我們從清末憲政改革開始失敗至今，不是沒有緣由的。這不只是一個國家大、轉變慢，好像質量大的物體慣性越大一樣;也不只是金觀濤他們以前講的「超穩定結構」，我們的中央和地方聯盟起來，阻礙改革的力量實在很強大。大國還有一個問題，就是對於人民來說集體行動更加困難，因為國家太大了，怎麼樣能夠讓社會凝聚起來一個力量去抗衡中央和地方的聯合，我想是今後擺在我們面前一個重要的課題。它直接決定了普通老百姓究竟能做什麼。

對於這個法，剛才杜老總結得很精闢，就是有些不該刪的刪了，有些不該加的加進去了，尤其是關於代表的集體活動。我想開這個會的目的無非是集中力量和焦點，爭取打掉那些改得真正惡劣的地方。我看大多數規定都是無關痛痒的東西，不用去管，但是制度性退步一定要盡力抵制住。

我再補充一點：因為我剛才說了這個趨勢，我不知道這種滑坡到底是一種系統性的，還只是暫時的，也許到十八大換屆後一時會有所好轉。如果是系統性的，也就是一直是越來越糟下去，那就沒有辦法了。這也是完全可能的，一點不奇怪的。大清那時候改革、改革，不改還好，改革之前高級官員還是滿漢參半，一改反而是滿族佔了3/4，成了「親貴內閣」。我們也許已經到了那個階段，那樣我們就要做好心理準備，凡是在修改法律的時候，都很可能越改越糟，而不是越改越好，因為這就是現體制運行的邏輯。既然改還不如不改，那就盡量別改。不過我還沒有那麼絕望和悲觀，也許中國改革會是一個波浪型的，我們現在正好趕上了往下的這一波，也許過一個階段還有往上一波。如果是這樣，我們就要把握改革的時機。在目前這個時候，既然快要換屆，領導的心思也不在這個上面，就先別改了，因為只能越改越糟，不妨等以後條件成熟再改。

註：張千帆 體制內著名憲法學家

(文章僅代表作者個人立場和觀點)