史无前例！国民政府在台湾的改革(图)

1954年蒋介石（左一）与陈诚（左二）合影。（网络图片）

编者按：本文为williamhill官网 网站2013年好文重登，作者带大家重温往事，看看1949年国民政府退守台湾后，蒋介石先生如何在风雨飘摇中带领台湾走出一条民主康庄的大道。

蒋介石台湾施政：推行直选保障私有产权

1949年蒋介石率国民政府退至台湾，内忧外患。党内一片衰败颓然，台湾当地经济通货膨胀、生产萎缩、物价飞涨、外汇短缺。在这紧要关头，蒋介石积极推动国民党的改造与重建、土地改革以及地方自治。台湾也由此奠定了现代化基础，一跃成为亚洲四小龙之一。回顾这段历史，以今日的目光来看仍觉有不可思议及惊心动魄之处。我们不禁疑问：国民党在台湾是如何艰难地走过计划经济到市场经济的改革历程？在大陆惨败后的国民党何来勇气在台湾进行直选？对于台湾的近代化历程，我们应有何反思？

1949年到1953年，是对台湾发展关键的年代。虽然在这里是跟大家分享台湾的故事，我想其实是中华民族的共同故事，台湾过去所经历的成功也好、失败也好，大家可以共同分享、共同反思，甚至进一步作为我们今后发展的参考。

1949：风雨中飘摇的台湾

1949年，国民党失败，撤退到台湾。1949年的台湾政经情势，可以说是在风雨中飘摇。过了今天可能没有明天，当时国际社会都不认为台湾能够生存下去，因为当时台湾通货膨胀、生产萎缩、物资缺乏、外汇短缺。1948年下半年，零售物价指数飞涨22倍，1949年上半年，平均每月物价上涨52.6％，人民怎么生活？不但如此，大批国府官员、军人、眷属及平民涌入台湾，台湾当时一共500多万人口，突然增加200多万人，台湾当时的情况很凄惨。

更糟糕的是，台湾当时整个农工生产是停滞的，因为台湾72％以上的产业是控制在统制经济的手里，也就是计划经济掌握了人民大多数的经济生活。很多人以为台湾一直就是市场经济，其实并非如此。1949年台湾是个十足的统制经济，国民党花了十年的时间才从计划经济、统制经济转变为市场经济。

1949年的台湾，工农业生产停滞，政府也收不到税。当时银行利率已经高到125％，仍旧收不到钱怎么办？台湾银行就只好猛印钞票，结果就是通货膨胀，物价每天上涨。台湾银行连50万美元的信用状都开不出来，国际社会不承认，当时台湾的货币机能几乎是崩溃的。

不但如此，为了应付共军可能的攻击，蒋介石将一半以上的预算都放在军事防御。1949年的台湾是市场失衡、产销失灵的社会，整个经济的循环都无法运作。台湾经济原来控制在日本殖民政府手中，生产与销售都是为了日本的需要。日本人一走，这些生产链及服务链立刻瓦解了。1949年蒋介石到台湾之后，马上想到稳定统治，然后就是稳定经济，恢复农工生产。

怎么办？那就要进行改革。

蒋介石改造国民党

在1949～1953年这一关键年代，蒋介石做了这几件事。第一是彻底改造国民党。第二是稳定社会。第三，重建台湾的经济。

国民党的改造最主要是两件事，第一是创立了革命实践研究院，相当于共产党的中央党校。另外设立国民党中央改造委员会，取代国民党的中央委员会、中央常务委员会。

1950年8月5日正式成立国民党中央改造委员会，蒋介石亲自挑选了16名比较年轻的党员，也是他比较信赖的党员，彻底改造国民党，抛弃派系。蒋介石另设“中央评议委员会”，原来国民党各派系元老党员任命为评议委员，地位高，但是有名无实。表面上对他们颇为尊敬，实际上是架空他们。这样的做法在大陆时行不通，但是到了台湾，这些人手下没有兵，也没有办法。

最跌破大家眼镜的是，公布中央改造委员会时，与蒋介石关系密切、长期主管党务的CC系领导陈立夫、陈果夫（所谓的“二陈”）竟然没有在名单中。根据私人回忆，那一天CC要员看到名单，发现他们两个都没有上榜，简直是惊讶到不知所措。蒋介石决心对CC派开刀，杜绝党内的派系。

当时陈果夫已经病重，蒋介石认为陈果夫已不重要。至于陈立夫，不但不在改造委员会的名单上，而且蒋介石要陈立夫出国，而且是立刻出国。陈立夫的儿子后来接受访问时说：那时他还是小孩子，跟邻居道别都来不及，匆匆忙忙就拉着箱子走了。根据蒋介石的日记，1950年7月17日，蒋介石告诉陈立夫，让他出国。陈立夫说不愿意出国，保证一定不再涉入政治。陈立夫也知道国民党在大陆的失败他们有很大的责任，蒋介石就跟他讲，你可以不牵扯政治，但是你旁边的人怎么可能不让你做呢？只要你人在，他们就会聚在你的周围，最好的办法就是你走。陈立夫不高兴，但是也没有办法，陈立夫去看宋美龄，宋美龄送给他一本圣经，说希望你出去之后心平气和，每天读圣经。陈立夫很无奈，他指着墙上蒋介石的照片说，那个上帝都不管我了，这个上帝还管的了吗？可是站在蒋介石的立场，陈立夫不走，CC系就还会继续作怪。我想在改革中，有很多没有办法说清是与非的问题。

此后，陈诚开始铁腕改革，陈诚颁布戒严法，对出入境做严格的限制。蒋介石在下野之前让蒋经国等将国库的黄金运到台湾，陈诚的币制改革就是用这760万两黄金作为准备金。当时还在打仗，这个钱其实很快花完，台湾真正站起来不是靠这760万的黄金和美元。

决心推行地方自治

蒋介石做的第二件事就是地方自治。关于台湾的地方自治，根据一些档案和我做的口述历史，我才知道这些事，对我也很震撼。蒋介石在1950年决心地方自治，1950年1月大事表上只写了四个字：“地方自治”。他希望在台湾实行直接选举的省议员、县市长等，提出之后党内立刻反对，包括他身边的人也反对。反对的原因，第一，1950年初的台湾还在风雨飘摇中，站都站不稳，谈地方自治和选举实在不切实际。第二，台湾本地人占台湾人口的85％，大陆来的人大概是13％，如果直接选举，那大部分的权利就会被那85％的人拿走，国民党在台湾的控制就没有了，整个台湾就掌握在本地人的手里，那国民党哪还有立足之地呢？

但蒋介石非常坚持，当时负责台湾地方自治的阮毅成，他儿子阮大仁亲口告诉我的，尽管面临党内反对，蒋介石排除万难实行了地方自治。首先成立台湾省地方自治研究会，研究规划，同时为配合地方自治，改造委员会在1950年9月，通过一项决议，把烟酒及林业的管理及税收改由地方政府接手，此举使得地方政府有了税收的来源。

大家不要忘记了，1950年的台湾是怎样的？在那样的一个环境里，1950年7月2日，台湾省第一届县市议会议员选举展开，国民党很谨慎，没有一次性选，而是分区、分六期办理，花莲县最早举行，试点成功，再扩大到屏东县、高雄县、高雄市、台南县、台南市、台中市、彰化县、嘉义县等。

接着选举县市长，地方首长当然比县议员更重要。国民党把选举分为八期办理，每一期两三个县市，因为这样比较好控制。这也顺利完成，然后是台湾省议会的选举，也很顺利地完成。整个地方自治在两年内顺利完成。与此同时，各基层的乡长、区长、镇长、村长、里长等也由人民直接选举产生。

我在三个月之前才在蒋介石日记中看到这样的故事：1950年12月台湾省第一届民选县市长选举期间，台中市市长选举竞争激烈，无党籍候选人杨基先、国民党候选人林金标，另一位非国民党籍候选人廖朝洲竞争市长宝座。廖朝洲无足轻重，主要是杨基先和林金标的竞争。杨基先是地方上有影响力的士家子弟，在竞争中不免批评国民党，蒋介石密切关注他的言行。杨的声势看好，眼看就要赢得选举，蒋介石忍不住了，12月27日，他打电话给省主席吴国桢，让吴告诉杨基先自动退选。结果吴国桢回报，对方同意退选，而且“态度良好”。这下子蒋介石反而不好意思了，觉得不安，认为自己干涉选举的做法“处置不当”，考虑了三天，在1950年12月30日，他决定仍旧依法进行，不加干涉，即使国民党候选人失败，“亦无愧色”。他把这个决定告诉吴国桢后，觉得“寸衷大乐”。吴国桢打电话告诉杨基先之后，杨也欣然接受。最后的选举结果，国民党失败了，第一届台中市市长是一个非国民党的人。我问了很多朋友都不知道，他们以为国民党到台湾，那么庞大的党政军力量一定是控制这个控制那个，却没想到第一届台中市市长不是国民党人！

最后选台北市市长，特别重要。可惜出现一个更厉害的人，叫吴三连，他们的家族就是今天的统一集团，比杨基先还有影响力。国民党内各种想法都出来了，让他退选或是延后选举，但蒋介石最后还是决定不干涉选举，吴三连最后高票当选。所以，第一届台北市市长，也不是国民党人。我看到之后很感慨，我相信蒋介石、陈诚等国民党领导，当时也不懂选举，他们只知道要民主，但并不知如何实行民主，他们都是在挣扎中学习，在实践中学习。

陈诚主持土地改革

接下来是土地改革。陈诚在1949年1月3日上任，3个月后的4月14日就宣布实行三七五减租。为什么这么急呢？因为当时国民党在大陆的局势日益恶化，台湾人心浮动，欲确保台湾须先求安定，而安定之道，莫先于解决民生问题。就是国民党在主观上，蒋介石、陈诚等领导人都知道在大陆没有做的民生主义、经济建设，在台湾一定要做。

土地改革主要分为三个阶段。第一个阶段是三七五减租，当时台湾农民68.8％都是佃农，耕地都集中在30％的地主手里，佃农遇到一个好的地主租金比较合理，遇到不好的地主可能租金50％～60％，辛苦一年什么也没有。所谓三七五减租，就是规定农民向地主付出的租金不能超过37.5％。这个并不难，只要政府有决心，下一个命令就可以解决了。当时很多地主都是省议员、世家子弟，在社会上有控制力，可是陈诚很坚决，他说很多地主反对，谁要反对就来跟我讲，我知道不要脸的人有，但是不要命的人没有。陈诚当时是“台湾省主席兼警备司令”，再加上二二八事情过去没有多久，地主也要考虑自己的安全等，因此三七五减租非常的顺利。

政府不但规定三七五减租，同时成立了三七五租佃委员会，凡是地主和佃农有争议时，就由委员会协调，不必私下解决。多少年来台湾租佃的陋规很快改变，很多农民的生活立刻获得改善。1949～1950年时台湾非常流行“三七五新娘”、“三七五耕牛”、“三七五洗衣机”，为什么？就是以前买不起的，现在减租后农民存到一点钱，可以购买了，三七五减租的效果非常好。

第二个阶段是1951年的公地放领。这个也并不难，政府将台湾岛上22％的公有耕地卖给佃农，分十年无息偿还，也不需要现款偿还，可以用耕作物来抵债，因此农民没有什么负担，只要每年缴交实物，十年付完之后这一块地就是你的了。有相当多的农民通过这种方式拿到了自己的土地，但有规定，无息拿到土地，不能转让，以免有人从中得利。万一农民付不出钱，政府可以帮助解决。从1951年到1976年，政府先后九次、把13.9万公顷的公地出售给28.6万家农户。这等于是一二百万人，因为每个农民家庭是四五口，甚至是五六口。

到了1953年，土地改革的最后一步，就是耕者有其田，让每一个农民都可以有自己的土地。但问题来了，政府手上已经没有土地了，私有土地在30％的地主手上，1953年政府还是非常穷，这时“陈诚是行政院院长”，他跟自己的幕僚就动脑筋想怎么办。根据我的口述访问，当时国民党内部就有争论，主要有两派：一派认为将土地无偿征收过来就可以了，不需要花钱。但另一派就认为，不能无偿征收土地，这样一定会引起很大的民怨，地主肯定很不高兴。我们还是想办法找钱，向地主购买土地，或是其他比较和缓的方式。

1953年时，提出将土地从地主手里无偿征收并没有什么大不了，但陈诚很了不起，主张征收的很重要的人就是蒋经国，陈诚居然敢跟蒋经国对着干，没有采纳他的意见，反而采纳了萧铮、阮毅成等实际操作土地改革者的意见。他们想出了一个办法，现在政府没有钱，但政府手里有很多公营企业，将公营企业的股票和地主换地，同时政府发行土地债券，十年偿还。这个换地在台湾引起很大的争执，因为这是史无前例，中国历史上从来没有过的事。

大家要知道，国民党的民生主义的原则是孙中山讲的“节制私人资本、发达国家资本”，而现在将公营企业的股票和地主换地，那是地主拥有企业，就变成了私人资本了，这不是违反孙中山的原则吗？国民党内部立刻有很大的争执。当时负责做这件事的人每天都要说服国民党的立法代表，说你们不要担心，绝对不会让私人企业得利，我们会征税，整个社会还是公平合理的。他们一天到晚都要去讲。最后陈诚采纳了这个方式，1953年4月实施的《实施耕者有其田条例》，地主可以拥有相当数量的土地，超过的一律由政府收购，用七成土地债券和三成股票跟地主换地。政府拿出台湾水泥公司、台湾纸业公司、台湾农林公司和台湾工矿公司的股票跟地主换地，再把土地出售给目前在这些田地上耕作的农民。台湾海基会董事长辜振甫就是地主，当时拿到台湾水泥公司的股票，到今天台湾水泥公司还是辜家的。台湾水泥公司很大，当时国民党内部有很大争议，很多人反对，说水泥是国防工业，怎么可以给民间做？可是问题是，政府必须拿好的工业跟地主换地，坏的人家不要。

拿到的土地就给农民，还是一样，十年无息贷款，如果农民十年都付了，最后土地就是他的了。“耕者有其田”政策，农民额手称庆，但非常多的地主反对。1953年时，他们怎么知道什么是股票，觉得国民党用几张纸来骗他们的土地，很多地主很生气，就将这些股票贴在墙上当壁纸。还有一些地主因此跑到日本等地反对政府，成为今天的“台独”的这些人。但是不管怎么说，大部分的地主还是选择跟政府合作，最后都成为台湾的巨富，他们不是有钱人，而是很有钱的人，台泥的股票都涨了几百倍，辜振甫家里就是这样成为巨富的。

我们现在回过头来看，台湾的土地改革是相当顺利的，但是我们也可以看到中间很多不可思议的事，1949年风雨飘摇，就敢实行土改，而且在每一关口都做了正确的决定，没有采取强制征收，采纳了用公营企业向地主换地。另外，国民党的运气很好，当它选择这样做的时候，大部分的国民党领导没有想到，其实这已经在无意中推动了工商业的发展，将资金往工商业挤。本来地主每天在家里没有事就喝茶喝酒、写写诗，但是没有想到给他们股票之后，要开始经营，这些地主就开始转为工商企业主。无形中，那么早就推动了台湾民营工商企业的发展，这是很奇妙的事。当时看到这一点的人极少数，只有尹仲容等部分人看到，大部分的国民党官员都不能理解。但这对于后来台湾的工业和商业突然蓬勃发展，是非常重要的。

台湾改革的反思：大失败才会大反省

国民党的改造是国民党本身的问题，而地方自治和土地改革是真正深入台湾的民间，对社会和经济做了很重大的改革。本来大部分农民都没有自己的土地，现在他们通过三七五减租、公地放领以及耕者有其田有了土地，这个重新分配并不只是对农民，对地主也是，地主本来在家里吃老本、守着土地，现在拿到了公营企业的股票，开始去经营了，这又是资源的重新分配，也是对私有财产的保障。这些都很重要，奠定了台湾今后的发展。

因为有了1949年的大失败，才能带来国民党真正的反省。我们可以这么假设，如果国民党在1949年没有这么大的惨败，蒋介石、陈诚这些领导人会不会真的做这么大的反省？我们不知道。因为人都是有既得利益不愿意放手的，大失败才会大反省。更重要的是，他们在那么艰困的环境下勇敢改革，有规划、有步骤逐渐进行。他们也在摸索中学习、在实践中学习，本来他们也不懂什么是地方自治，但是一步步做，最后不是85％的台湾人都掌握了政权，相反的，因为国民党在选举中基本做的还不错，所以有越来越多的台湾人愿意加入国民党，成为国民党的候选人参加选举，这就是为什么国民党在台湾可以长期掌权的原因。

此外，还有外来专家的很好规划，政府也根据专家的规划很认真地做。蒋介石和陈诚，特别是陈诚，在几个重大决策中都做对了。在好几次都变了中，陈诚的决策至为关键，到底是国营企业？还是私营企业？陈诚支持了自营企业。走计划经济还是市场经济？陈诚选择了市场经济。领导者在关键时刻的决策正确，对于日后整个社会经济的发展是非常重要的。

当然，台湾在整个三年的关键年代之中也产生很多的副作用，最大的副作用就是后来的“台独”，一些大地主不赞成国民党的土地改革，跑到日本组织“台独”。还有就是因为公地放领、耕者有其田，农民每一个人都拿到一块地，手工时代小块地没有问题，可是社会越来越发展，这就成为机械化的障碍，所以后来台湾又做了好几次的土地改革。

总结起来，在那个关键的年代里，国民党这些领导人愿意谦卑地反省，愿意彻底地改革，才奠定了台湾日后整个社会的发展基础。我们今天重看当年的努力，可以反思、可以思考，甚至是有可以参考的地方。我们要勇于改革，不要害怕。在实践中学习，希望大家一起共勉。