晚清政府是怎樣管理媒體的？

由《南方週末》改稿事件引發的「中國之春」遐想究竟會怎樣繼續發酵，引來怎樣的故事，還有待於觀察。但從這件事情上，明顯感覺到大陸的媒體傳統管制手段面臨著非改不可的處境。

怎樣管理媒體，怎樣看待媒體的意義，對通過革命獲得政權的執政當局來說，可能還有學習提升的空間，歷史上的經驗教訓，還值得重新研讀。

對於中國來說，以網際網路為代表的新媒體只有幾年時間；以報紙雜誌為代表的傳統媒體，其實也不過百年，與西方相比為時甚短。

最早的中文報紙都是外國人創辦的，至少在1894年甲午戰爭之前，真正屬於中國人創辦的報紙基本不存在。在那之前的30年洋務時期，是憑藉國家資本主義的力量獲得高速發展，社會空間被擠壓到最低限度，自由辦報對於洋務時期的中國人來說根本不可想像，是一種權利奢侈。

甲午戰敗，中國人轉身向東，學習日本，進入「維新時代」，全面釋放社會。報刊雜誌彷彿一夜之間遍佈中國，原來不知報紙雜誌為何物的中國人，很快熟練利用報紙瞭解朝政，瞭解社會，瞭解國際大勢。甚至精明的商人也知道利用報紙瞭解各地物價、市場行情，報紙很快成為中國人生活中的尋常物品。

最初引領潮流的報紙，是政治類別的，最有名的是康有為主持的《強學報》。這個報紙最初借用傳教士主持的《萬國公報》大名，是一個典型的山寨或克隆版。經教會抗議，康有為等人將這個「冒牌」的《萬國公報》更名為《強學報》。

《強學報》熱衷於議論政治，開啟了維新運動的言論新聲，貢獻極大。但由於以議論政治為主要內容，也衍生許多問題。一些守舊官僚相當惱火，只是因為報紙是個新生事物，朝廷支持，反對者只能用傳統政治手段指控康有為等人結黨營私，涉嫌經濟犯罪或貪佔，促使朝廷查禁。由此反推，晚清政府此時還沒有出臺管理報紙的律例或辦法，處於一種無法治的自然狀態。

《強學報》北京版在反對聲中關門大吉，康有為很快又在張之洞等維新大員支持下辦了一個上海版。

晚清政府還沒有弄明白怎樣管理報紙雜誌，報紙雜誌就在那幾年獲得了空前發展，除了《時務報》、《國聞報》等幾傢俱有全國影響的大報大刊，還有很多地區性的報紙雜誌，大家分別用內容分割市場。不經意間，新媒體為新知識人提供了一個前所未有的活動舞臺，從未有過的新職業。報人，成為那時許多年輕讀書人的首選，他們普遍羨慕梁啟超、嚴復這樣的知識人，以自己的筆鋒攪動天下。

維新時代的報紙雜誌是中國新媒體的初期，晚清政府還沒有來得及制定管理規則。從總體上說，政府認為報紙雜誌的正面功能大於負面影響，因而對傳媒業的發展樂觀其成。直至1898年政治變革加速，晚清政府開始考慮創辦純粹為政府發聲的官報，準備設立管理全國報刊的官報局，甚至準備為報刊立法樹規。根據管學大臣孫家鼐建議，朝廷責成康有為參照東西各國律例和中國情形，為大清制定一部「報律」。

遺憾的是，康有為的《大清報律》還沒有蹤影，中國政治在那年秋天大逆轉。康有為、梁啟超等流亡國外，譚嗣同、楊銳等六君子被殺。

又經幾年蹉跎，1901年，晚清政府在各國壓力下開始新政。中國開始全方位學習東西洋各國，報紙雜誌在這個時代獲得新機遇，各個政治派別都意識到了報紙雜誌的重要性。

報紙雜誌大發展又使立法樹規成為迫切任務。鄭觀應此時第三次修訂《盛世危言》，不失時機加上《日報》一篇，集中討論制定報律的原則和目標。

根據鄭觀應的看法，報紙雜誌的大發展使報館主筆良莠不齊，如果沒有報律，沒有規矩，執政當局或許會因噎廢食，因小事查禁報紙，阻斷朝廷耳目；外國報紙一定會藉著這些事件大肆炒作，任意誹謗中國政府打壓輿論，剝奪自由。中國人無從爭辯，這顯然是不利的。為此，鄭觀應建議朝廷參照英、日法律，盡快制定報律，准許人民自由開設報館，報館言論準則一律遵從報律。1898年中斷的新聞出版立法再次被提上日程。

此時制定報律的目的，根據汪康年的說法，不是去限制報紙雜誌的發展，而是為報紙雜誌大發展提供法律支持，報律的根本目標是准許人民自由辦報，報館言論行為一律以報律為依歸。汪康年說，報律頒布還有一個好處，那些擔心朝廷隨意查處而掛上洋人招牌，尋求外國人保護的假合資報紙，必將隨著報律頒布而回歸，忠於國家的言論必將越來越多。

晚清新政到了1906年轉化為預備立憲。所有主張立憲的人都知道集會、言論、出版是憲政的基本標誌和要求。沒有言論、出版自由，不可能實行憲政。憲政必須保證人民享有這些權利。

根據這些原則，晚清政府在隨後幾年相繼頒布了幾個相關聯的法規。主要有1906年頒布的《大清印刷物專律》、《報章應守規則》；1907年頒布的《報館暫行條規》；1908年的《大清報律》和1911年的《欽定報律》。這些律條大致構成了晚清的新聞出版法律體系。

實事求是地說，這些法規全面吸收了西方近代新聞法規的基本精神，全面移植西方各國對報館的管理經驗，而不是從頭開始，漸漸摸索。

此時制定的新聞出版法規，在政策目標上希望適度放開言論空間，落實人民基本權利，有助於憲政改革進行，有助於政治透明化。但是，正如所有社會都信奉的，自由不是無限度，更不能侵害別人權利，所以此時頒布的幾部法律，都明確給報館劃出自由言論的邊界：一是不能輕易、輕浮議論宮廷。這畢竟牽涉國家安全、元首尊嚴。這也是一般憲政國家的共同準則。二是不得立論怪異，不得妖言惑眾，歪理邪說；三是不得有意攻訐，製造事端；四是不得有償新聞，妄受賄賂。

《大清報律》的頒布為混亂的文化市場、意識形態找到了管理憑藉，人民自願自由創辦報紙的權利得到了落實。新報新刊立案註冊非常方便，想辦報的只要按照規定向民政部提交資料，在一個規定時間就能得到同意的最終批復。報律的功能是讓想辦報的人能如願以償，不是藉著法律遏制辦報。

對於違禁報紙的處罰，一般由民政部奉諭或自行通過各省督撫、警察機關進行查禁。查禁內容主要為違背事實，泄露機密，危害國家安全，蔑視王章，違背報律，或擔心引起外交糾紛等。但凡出現這類問題，民政部探訪局、閱報處、京師內外城巡警總廳都有負責檢查的責任。

根據《大清報律》，負責檢查的這幾個機關並不享有處罰的權力，對於違反報律的案件，依照規定應由民政部向京師或各地審判廳提出，由審判廳獨立行使審判權。如此，晚清政府將過去檢查權、糾察權、審判權、處罰權混亂不堪的關係真正理順，向一個成熟的憲政國家邁出了一大步。