小崔說兩會：似懂非懂的「國家賬本」

2011-03-09 13:39 作者:崔宇

按照十一屆全國人大四次會議的日程安排，3月8日這短短一天的時間裏，代表團將審議計畫報告和預算報告這兩個非常重要的報告，即平均審議一個報告耗費0.5個工作日，而審議政府工作報告和十二五規劃綱要則分別耗費了1.5個工作日。

其實，看懂預算報告並不需要太深奧的理論知識，只要會加減乘除即可，代表委員們之所以似懂非懂的：一是審議時間太有限，想提困惑都搶不上發言；二是預算科目分類太粗疏，想提意見都無處下手。

對於非代表們來說，如果你能找到預算報告全文的話（事實上這很困難，因官方公開發布的只是摘要，這裡有全文），時間不是問題，似懂非懂還是在於預算科目不夠具體，與預期落差較大，想看的沒有（比如三公消費之類的），不想看的卻長篇累牘（比如文字描述後，又列了個附表，其實有分類具體的表格就足夠了）。下面，就列幾個我似懂非懂的問題。

一、國家賬本還是中央賬本？

說明一下，這裡把預算報告稱為「國家賬本」，是借用中國官方媒體的叫法，比如，新華社的報導《數里行間解讀「國家大賬」》，有興趣的讀者可以看看，本文並不太涉及其中的數據。其實，兩會上的中央和地方預算報告，主要內容是中央財政的上一年預算執行情況和今年的預算草案，地方財政的收支情況則相對更加輕描淡寫，需要根據附表做些加減法才能略知一二。因此，兩會上的「國家賬本」實際上是「中央賬本」。要想看到真正的「國家賬本」一般要等到每年年中財政部發布的上一年度全國財政決算報告。2009年的在這裡。但裡面關於地方財政收支的數據仍然不夠全面，比如，沒有地方政府性基金（主要是土地出讓收入）的數據。

區分這個非常重要。因為，目前媒體廣泛報導的財政對民生和三農的支持力度加大，其實是指中央財政拿出了多少錢，這裡面既有中央財政本級支出，也有對地方的專項轉移支付，其中，轉移支付的佔比非常大。但是，民生類支出主要還是地方本級財政支出佔大頭。以教育為例，2010年，全國財政對教育的支出為 12449.73億元，其中中央財政拿出了2547.34億元（中央財政本級支出720.96億元，對地方轉移支付1826.38億元，轉移支付佔比約 72%），這意味著地方本級財政拿出了9902.39億元，佔比約80%。

因此，民生問題的解決最終要看地方財政，中央財政是少部分，而且，即便中央財政加大了支出力度，但對地方的轉移支付比重卻很大，也存在資金多層傳遞的漏損，到底「轉移」給了誰？這是個問題，這也是目前分稅制名為「分權」實則「再集權」的最大問題。具體可參見我2009年12月的一篇專欄《溫家寶的決心能否出得了中南海？》

二、「隨機應變」的赤字

過去一年，關於地方政府債務的討論不絕於耳，市場平均估計在10萬億左右，最近鐵道部自曝的1.8萬億負債也讓人膽戰心驚。慶幸的是，預算報告裡並不包括負債這種存量的數據，只是在說財政赤字這種流量的數據。2010年，中央財政赤字為8000億元，加上發行地方債2000億，全國財政赤字為10000億，比預算少了500億。

具體過程是這樣的，因為進口貨物增值稅、消費稅以及汽車消費稅、車輛購置稅等大幅增長（值得一提的是，進口增值稅、消費稅是2010年中國的第二大稅種，僅次於國內增值稅，其中對個人自帶iPad入境徵稅或許做了一點點貢獻），中央財政超收了4410億元。在轉移支付、教育、科學技術和公路建設等方面花了一部分後（見報告第5頁），還剩下2748億元。其中，補充中央預算調節基金2248億元後，剩下500億，削減了中央財政赤字。所以2010年中央財政赤字從預算的8500億降至8000億，全國財政赤字也從10500億降到10000億。

這裡面有兩個似懂非懂的地方：一是，中央預算穩定調節基金的餘額管理問題。其2008年底餘額為624億元，2009年餘額僅為119億元，2010年底，由於當年用了100億又補充了2248億，餘額則達到了2368億元左右。如果沒有一個明確的規定，則有一種為了赤字而赤字的感覺。比如，如果2010年中央預算穩定調節基金只補充1248億而不是2248億，那麼中央財政赤字是可以下降到7000億元的。

二是，從地方財政收支來看，2010年結轉到下年的支出為1356.94億元，這部分錢雖然2010年沒花出去，卻是算在2010年支出裡面的。2009年這一數字為 2608.24億元，而同時這兩年財政部每年都代理髮行了地方債2000億，這也可以看作是一種為了赤字而赤字的感覺，既然「突擊花錢」都花不了，為何還要發債呢？這或許意味著財政資金的規劃和使用不那麼嚴謹。

三、關於土地出讓的那些事

從2010年開始，除了公共財政預算外，兩會上國務院還向全國人大提交了政府性基金預算和中央國有資本經營預算。由於土地出讓收入列入地方政府性基金收入中，而且還是大頭兒（2010年佔比約90%），因此我們有機會簡單瞭解到土地出讓的收入和支出情況。之所以說簡單瞭解，因為地方政府性基金的分類收入和支出情況在兩會上的預算報告中並沒有很直觀地用「附表」來詳細體現。

預算報告中的數據顯示，2010年國有土地使用權出讓收入為29109.94億元。值得注意的兩點是，一方面，這個數據口徑和大家印象中的土地出讓金還不太一樣，這裡面不只包含土地出讓金，還有國有土地收益基金收入、農業土地開發資金收入和新增建設用地有償使用費收入，但具體分別是多少預算報告裡沒有說明，但土地出讓金肯定是最主要的部分；另一方面，這也不是2010年土地出讓的「合同價款」，而是實際入庫的金額，二者的差異在於：有些是去年或前年賣的，但今年收到尾款了；有些是今年賣的，但還沒收夠全款。據國土資源部部長徐紹史今年1月初透露，2010年，土地出讓合同收入為2.7萬億左右。

根據前兩年的預算報告，2008年土地出讓收入突破1萬億，2009年為1.4 萬億，毫無疑問，2010年接近3萬億（同比增長約107%）的土地出讓收入令人咂舌。財政部部長謝旭人昨日在全國人大例行的發布會上披露，2010年全部土地供應量增長僅為34.2%，這意味著2010年全國平均地價漲幅接近55%。

如果具體分析到商品房市場（包括住宅和辦公樓、商業營業用房）的話，還需要更加細緻的分類數據。特別是不能將2010年2.7萬億的土地出讓合同收入除以2010年商品房銷售額5.25萬億，來衡量地價與房價的關係。一方面，二者概念不一致，土地出讓收入還包括工礦用地等的收入，而國家統計局的數據顯示，2010年，房地產開發企業土地購置費為9992億元；另一方面，二者期限不一致，從購入土地到賣出商品房一般需要2-3年的週期，計算土地成本時要計算購入時的價格，而不是現在的價格，這也是開發商為何要囤地的原因之一。

最後，結合財政部部長謝旭人3月7日新聞發布會的精神，概括一下2011年財政政策的思路：穩定價格總水平、保十二五開局和加大低收入群體補貼。這三個有些自相矛盾的目標到底實現的如何，讓我們拭目以待。

(文章僅代表作者個人立場和觀點)