今天是2月8日，大年初二，距奧運開幕整整6個月的日子。在這萬家燈火、中國人最喜慶的節日裡，維權網發布這樣一份關於訪民的報告，我們的心情是極其沈重的。我們不想沖淡人們歡度節日的愉悅，但卻不能不想藉此提醒世人和有關當局，因制度的不公和政治的黑暗，那些權利受到踐踏的中國的訪民們此時或許正艱難地跋涉在上訪路中，棲身在寒風透骨的陋室裡，或是正受到勞教監禁的懲罰，在黑監牢裡遭受毒打。他們是我們的同胞，他們同樣是中國的公民，應該享有基本的人權和尊嚴，本應能夠在家中與他人一樣正常地歡度節日。這些被打入底層的公民的存在，是中國這片土地和這個時代的恥辱。我們呼籲各界關注他們悲慘的命運，也要求當局兌現申奧承諾，尊重這些人的人權。同時，我們也藉此報告，向那些為自身的權益和尊嚴而踏上上訪路的訪民們表示支持和敬意。在某種意義上講，他們見證著這個時代的不公，在用他們的血淚和生命鋪墊著中國通往法治之路。我們在維護人權、建設法治中國的道路上，將與他們同行。為此發布此報告，希望它能在這方面起到應有的作用。
血淚上訪路
行使憲法申訴權訪民遭打壓、為奧運清理京城當局無視人權
作者： 劉德波 （維權網協助編輯、發布）
2008年2月8日：離奧運開幕6個月
目錄
引言
一、中國上訪公民近年來的總體狀況
（一）信訪權的界定及其法律依據
（二）上訪群體來源、結構及進京上訪者概況
二、因上訪受到侵犯的各種人權
（一）免受酷刑和非人道待遇的自由
（二）免受有辱人格待遇（關精神病院）的自由
（三）免受非法拘留（包括勞教）的自由
三、中國信訪制度的歷史沿革
（一）信訪制度的發展
（二）信訪機構
（三）信訪範圍與類型
四、截訪機構、人員與形式
（一）截訪機構
（二）截訪人員
（三）截訪、禁訪形式
五、造成整體性上訪群體人權災難的原因分析
（一）整體性制度侵權設置是根本原因
（二）《信訪條例》是直接推手
（三）權力操縱下的內部考核制度加劇官僚對上訪群體的迫害
（四）信訪部門墮落成利益集團加深了上訪群體的人權災難
（五）上訪群體的特殊性為權力進一步侵害提供著客觀便利
（六）國際、國內缺乏對上訪群體的人權災難關注與監督的途徑
六、改進途徑與措施
（一）憲政民主是消除侵權的治本之道
（二）廢止違憲的勞動教養制度，修改《信訪條例》
（三）終止一切截訪行動及相關的政策方針，清理「黑監獄」與「學習班」
（四）國際、國內一切正義力量應該加大對上訪公民人權狀況的關注
附件一：被暴力毆打、施酷刑的訪民個案
附件二：被關精神病院的訪民個案
附件三：被任意羈押的訪民個案
附件四：被送勞教、判刑的訪民個案
附件五： 2007年11月至2008年1月訪民遭打壓近況
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本報告根據調查走訪材料研究近年來上訪公民的人權受到侵犯的狀況，分析體制根源，探索改革出路和措施。
2007年我們先後兩次對部分在京上訪人員進行了問卷調查。其中2007年3月對1010名上訪人調查統計顯示：上訪期最長51年，最短1年；被毒打關押人數467人，佔46.2%；被拘留勞教人數428人，佔42.4%；被送往精神病院關押人數31 人，佔3.1%. 2007年10月對全國進京上訪的3328人調查顯示：被非法關押毒打人數1244人，佔37.4%；被拘留勞教人數1171人，佔35.2%；被關進精神病院人數104人，佔3.1%.後一次調查由於是在中共17大前，北京對上訪群體開展了多次地毯式搜查，各地視為重點、多年來受過各種拘禁、毆打、處罰的上訪人大多被抓回，在此情況下被毒打及被關押、拘留、勞教的比例仍然各佔到近40%.
2007年間我們還在北京地區對一批上訪人進行了直接訪談，瞭解到他們在上訪過程中所受到的酷刑（包括打死、打傷致殘、刑訊逼供等）以及受到有辱人格或非人道待遇的情況；瞭解到他們因上訪被任意羈押，包括非法關押到精神病院、勞教所，以及其他非法拘留場所如「小黑屋」、截訪站等情況；瞭解到他們被羈押、非法判刑或勞教的情況。我們從中選出了幾十個典型的案例，（見附件一至四）這些案例集中反映了中國上訪群體面臨的人權現狀。
自從2007年10月本報告個案調查訪談結束以來，北京政府以奧運清理城市、保障市容和安全為藉口，全面加強了對進京上訪者的打壓。從各地調動進京的截訪和公安人員全面動用了本報告輯錄的各種打壓方式和手段，有過之而無不及。毫無疑問，訪民的基本人權成了奧運的犧牲品、奧運為踐踏訪民權益提供了合法外衣。（見附件五： 2007年11月至2008年1月訪民遭打壓紀實）
在這份報告裡面，我們通過分析這些調查和訪談記錄以及部分案例，追溯產生這種狀況的根源，並提出改善上訪群體人權狀況的建議。
（一）信訪權的界定及其法律依據
中華人民共和國（簡稱中國）《國務院信訪條例》（簡稱《信訪條例》）第2條規定：「本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織採用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動」。「採用前款規定的形式，反映情況，提出建議、意見或者投訴請求的公民、法人或者其他組織，稱信訪人。」 本報告所研究的是以從事信訪活動的信訪人中採取進京走訪形式的群體即通稱的上訪公民為主體的中國公民的人權狀況。
《世界人權宣言》第19條規定：「人人有權享有主張和發表意見的自由，此項權利包括有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由。」1998年10月中國政府正式簽署了旨在保證《世界人權宣言》具體實現的《公民權利和政治權利國際公約》，這說明中國政府認可表達自由的概念及保護表達自由的法律精神。
《中華人民共和國憲法》（簡稱《憲法》）第35條規定：「公民有言論、出版、集會、結社、遊行、示威的自由。」第 41條規定：「公民對於任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對於任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。」可見，中國公民的信訪權受中國《憲法》的保護。
《信訪條例》第14條規定：「信訪人對下列組織、人員的職務行為反映情況，提出建議、意見，或者不服下列組織、人員的職務行為，可以向有關行政機關提出信訪事項：（一）行政機關及其工作人員；（二）法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織及其工作人員；（三）提供公共服務的企業、事業單位及其工作人員；（四）社會團體或者其他企業、事業單位中由國家行政機關任命、派出的人員；（五）村民委員會、居民委員會及其成員。」
可見中國公民的信訪權既有《世界人權宣言》與《公民權利和政治權利國際公約》的依托，又有本國《憲法》的認定，還有《信訪條例》的具體規定，因而是符合文明準則與法律制度的，是正當的，應該得到尊重與保護。
2003年國家信訪局局長周佔順接受《半月談》雜誌採訪時指出：「當前群眾信訪特別是群眾集體信訪反映的問題中， 80%以上反映的是改革和發展過程中的問題；80%以上有道理或者有一定實際困難和問題應予解決；80%以上是可以通過各級黨委、政府的努力加以解決的； 80%以上是基層應該解決也可以解決的問題。」可見，目前中國公民信訪反映的絕大多數問題是應該解決而沒有得到解決的。而本報告通過分析描述將要揭示的是，恰恰相當多數的上訪公民的權利沒有受到應有的保障，他們的悲慘遭遇是有著深刻的制度成因的，需要從制度層面進行改革才能從根本上保障這些上訪公民的權益，消除不斷產生這些訪民的社會制度基礎。
（二）上訪群體來源、結構及進京上訪者概況
中國社會有著久遠的上訪歷史，然而近半個世紀以來的上訪潮應該超過了以往的任何時代。僅改革開放近30年以來，上訪高潮就有兩次：第1次是1979年至1982年「文革」結束後，執政的中國共產黨「撥亂反正」「平反冤假錯案」時，掀起一個對歷史遺留問題解決的運動，由此引發出成千上萬在歷次運動中遭受迫害的人們的上訪高潮；第2次是2003年中國廢除收容遣送制度後，廣大城鄉蒙冤受屈的民眾奔赴各級部門追討被侵害的權利，並且這個高潮至今依然波浪迭起，難以遏止。
據中國最高人民法院院長肖揚2005年3月人大會上向人民代表大會報告工作時透露：單是中國最高人民法院本身， 2004年所辦理的信訪案件人次，就增加了將近四分之一，而地方各級人民法院全年辦理的群眾信訪案件，達到了422萬件人次，比前一年上升6.2%；另據《南方週末》2004年11月4日在《國內首份信訪報告獲高層重視》一文中披露：「官方統計，中國去年全年信訪超過1000萬件」。從這些官方公布的數據我們可以看出：目前每年奔走在中國信訪路上的人群至少有上千萬人次。考慮到中國官方一貫壓縮負面數字的行為，我們完全有理由相信中國每年的上訪人次應該在幾千萬以上。
中國這個龐大的上訪群體主要來自：在開發建設名義下，土地被強行征佔的失地農民；在企業轉制、破產、優化名義下被掃地出門、或買斷工齡且沒有任何保險的失業職工；在城市改造開發名義下，房屋被強行拆毀而得不到合理補償的失房居民；大批被地方政府以各種名義推上社會不作安置的無業復轉軍人；近半個世紀以來歷次政治運動中被迫害而沒有給予公正解決的受害者；各級法院權錢交易、以權代法、枉法裁判而造成的司法受害者……等等。這一批批深受行政侵權與司法侵權之害的民眾，在地方無法找到合理救濟途徑的情況下，只好選擇踏上充滿艱險、飽含血淚的漫漫上訪路。
這個龐大的上訪群體結構主要是：婦女、老人、兒童和殘疾人。而近年來隨著群體性被侵權事件的增加，大量群體訪湧現，上訪隊伍也呈現了男、女和老、中、青都有的結構多樣性，並且青年與受過良好教育的人群呈現日益增加的趨勢。在這些上訪人群中，有的上訪了十幾年、甚至幾十年（比如：我們2007年先後兩批對4338位訪民的調查發現1名調查對象上訪了51年）；當然他們中上訪經歷最短的也有1年。尤其那些前來北京的訪民，通常是在當地經過艱苦抗爭但問題卻得不到解決，而被迫奔赴北京，尋求中央有關部門主持公道，因而上訪經歷一般都在1年以上。
進京上訪群體的生存狀況：他們主要滯留在北京火車南站，因為那裡離最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大常委會、國務院等信訪部門較近，或坐車去這些地方較方便。同時南站附近民房簡陋，租房住宿相對便宜。儘管如此仍然有許多訪民只能自己搭起簡易的棚子來度日，這種棚子除了遮陽避雨外，冬天沒有任何保暖禦寒的功效；有的甚至根本沒有任何居所，只能白天或奔走於各信訪窗口以求問題答覆，或躑躅於北京的小巷拾檢一點廢舊物品去賣錢以得果腹之食，晚上則露宿於路邊、橋洞、過道，即使寒冬臘月氣溫下降到零下十幾度也只能找個略微避風的地方龜縮於破舊的棉被與衣服中，有的因此而被活活凍死。2003年11月22日，北京理工大學幾名學生前去北京上訪村，一位上訪者告訴他們：「上次那場大雪，這裡死了7個人，如果再下大雪，真不知該怎麼辦啊！」
上訪群體經常受到來自地方政府截訪與北京警方清查的威脅。地方各級政府有的為了自身的業績，有的出於掩蓋罪惡的需要，通常都會派員常駐北京搜捕綁架當地前來的訪民，抓到後常常把他們關押、毆打、遣返，許多地方政府還在北京專門設置「黑監獄」用於迫害上訪者，有的上訪者就在「黑監獄」中被打傷、打殘、甚至被打死。這些長年累月遊蕩在北京上訪地區的截訪人員甚至與黑惡勢力勾結，把迫害上訪人作為謀取錢財、邀功地方的資本，所以各地的上訪人都如驚弓之鳥，惶恐度日。不僅如此，由於北京是中國的首都，每年在重大的會議或主要的節假日來臨時，警方都會清查上訪村，抓走大批上訪人，或將他們送入拘留所，或將他們交給地方截訪人。這些被抓的上訪人許多在被送回後分別被處以拘留、勞教、判刑，有的還被直接送到精神病醫院。
（一）免受酷刑和非人道待遇的自由
聯合國《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》界定的「酷刑」是指：「為了向某人或第三者取得情報或供狀，為了他或第三者所為或涉嫌的行為對他加以處罰，或為了恐嚇或威脅他或第三者，或為了基於任何一種歧視的理由，蓄意使某人在肉體或精神上遭受劇烈疼痛或痛苦的任何行為，而這種疼痛或痛苦是由公職人員或以官方身份行使職權的其他人所造成或在其唆使、同意或默許下造成的。」《世界人權宣言》與《公民權利和政治權利國際公約》也都規定，對任何人不得「施以酷刑，或施以殘忍的、不人道的或侮辱性的待遇或刑罰」；1955年聯合國通過的《囚犯待遇最低限度標準規則》及1979年的《執法人員行為守則》同樣也禁止酷刑和其他殘忍的待遇。而中國作為聯合國的常任理事國理應模範遵守有關規定。
《中華人民共和國刑法》（簡稱《刑法》）中也有「刑訊逼供罪和暴力取證罪」以及「體罰虐待被監管人員罪」等規定，如第247條規定了「刑訊逼供罪和暴力取證罪」：「司法工作人員對犯罪嫌疑人、被告人實行刑訊逼供或者使用暴力逼取證人證言的，處三年以下有期徒刑或者拘役」；第248條規定了「體罰虐待被監管人員罪」：「監獄、拘留所、看守所等監管機構的監管人員對被監管進行毆打或者體罰虐待，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節特別嚴重的，處三年以上十年以下有期徒刑。」
雖然聯合國有關公約與中國《刑法》都明文禁止公職人員對公民實施暴力、酷刑，然而在現實中，中國上訪公民卻屢屢遭到酷刑對待。附件一是幾例直接遭受酷刑的當事人的情況。 （見附件一：被暴力毆打、施酷刑的訪民個案）
（二）免受有辱人格待遇（關精神病院）的自由
中國上訪群體遭受的人權侵害可以說是五花八門、千奇百怪，不僅有人體上的直接傷害，還有精神上的折磨與自由的剝奪，而這一切最集中的體現是被關精神病醫院。從法律的角度看，將無病者無端關入精神病醫院，應該是一種嚴重侵害公民人身自由與摧殘公民精神的犯罪。並且精神病醫院通常還強迫給這些公民體內注射一些對身體有傷害的針劑，或者強迫他們服用一些危害身體的藥劑。這就形成故意傷害罪。對這種罪惡，聯合國人權公約和中國法律是明文禁止的。
中國各級政府的截訪人員為了達到控制上訪人的目的，現在卻經常使用這種強行將上訪人關進精神病醫院的手段。調查顯示，有超過3%的上訪人曾經被關過精神病醫院，其中有些人不止一次被關。這種嚴重侵害人權的行徑，彰顯了中國上訪公民的人權災難。附件二記錄的幾個典型案例可供人們管窺中國上訪群體被以精神病名義迫害的狀況。（見附件二：被關精神病院的訪民個案）
（三） 免受非法拘留（包括勞教）的自由
根據《世界人權宣言》第9條：「任何人不得加以任意逮捕、拘禁或放逐」，第10條：「人人完全平等地有權由一個獨立而無偏倚的法庭進行公正的公開的審訊，以確定他的權利和義務並判定對他提出的任何刑事指控」。中國《憲法》第37條規定：「中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。 任何公民，非經人民檢察院批准或者決定或者人民法院決定，並由公安機關執行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體」 .
可見《世界人權宣言》與中國《憲法》都明確禁止任意限制公民的人身自由，一切未經正當法律程序的羈押都是非法的。然而現實中上訪群體卻經常遭到無端的關押，被任意剝奪人身自由。附件三記錄了這些上訪人的被非法關押的遭遇。（見附件三：被任意羈押的訪民個案）
中國現行的勞動教養制度違反了《憲法》關於保護公民人身自由權的規定。《憲法》第37條規定：「中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經人民檢察院批准或者決定或者人民法院決定，並由公安機關執行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由。」而勞動教養不經正當的司法程序，不需審判，甚至剝奪了被勞教人員申請司法救濟的權利，僅由勞動教養委員會審查決定。
中國勞動教養制度與《中華人民共和國立法法》（簡稱《立法法》）、《中華人民共和國行政處罰法》（簡稱《行政處罰法》）等上位法有明顯衝突：《行政處罰法》的處罰種類中並不包括勞動教養；最嚴厲的行政處罰是行政拘留，拘留期限不得超過15天，可屬於行政處罰的勞動教養卻長達1至3年。正如北京大學教授、法學家賀衛方先生所言：「犯了罪判刑，被判1年的，有時還可以緩刑1年。但沒犯罪的，卻可以因為勞教制度的存在被限制人身自由1年甚至3年。這完全是對法律權威性的嘲弄。」
勞動教養制度也與中國已簽署的國際人權公約無法接軌：1998年10月中國政府簽署的《公民權利與政治權利國際公約》第9條規定：「人人有權享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所確定的根據和程序，任何人不得被剝奪自由。」
可見，不經過法院公開審判，只由勞動教養部門就可剝奪公民人身自由的勞教制度，是與文明世界的法治精神相違背的。然而，這樣的勞動教養制度卻被中國各級公安系統廣泛地用於鎮壓上訪公民。同時，由於中國司法不獨立，許多通過法院對上訪人的審判，也常常不是根據客觀事實與法律條文，而是依從黨政官員的意志。這樣就造成了中國上訪公民人權被一再侵害，人身自由權被肆意剝奪的現狀。附件四列舉的幾個案例就說明瞭中國廣泛存在的司法侵權狀況。（見附件四： 被送勞教、判刑的訪民個案）
（一）信訪制度的發展
造成今天中國上訪群體深重人權災難的信訪制度有著悠久的歷史。可以說中國人治歷史有多長，中國上訪的歷史就有多長。並且，中國人治制度還能延續多久，中國上訪現象就能持續多久。
中國古代有「直訴制度」，即通常所說的「告御狀」——直接向皇帝或欽差大人陳述冤情。這在漢代叫「詣闕上書」，到了晉代設「登聞鼓」，到唐代發展成「邀車駕」（就是攔皇帝的車遞狀紙）、上表與立肺石（即是將冤情記於固定的石碑上），到了宋代專門設立登聞鼓院、登聞檢院和理檢院作為接待處理上訪的機構，到明朝時通過嚴格的刑法規定將上訪名為「京控」。
在中共建政以後，信訪制度走過了一個快速發展的過程。1949年8月，中共領導機構遷入北京（當時叫北平）時就成立了中央書記處政治秘書室，作為中共最早成立的專職信訪機構，來處理民眾來信來訪事宜，後來由於事務多改由中央人民政府委員會辦公廳、中央人民政府政務院秘書廳和總理辦公室來受理民眾信訪事務，再後來全國人大常委會辦公廳設置了「人民接待室」專門處理民眾信訪事務。1954年，中央政府各部委與直屬各大部門也設立了信訪機構、配備了專職、或兼職信訪幹部，與此相應全國各省、市、縣也設立了信訪機構。1954年到1957年，由於全國性的合作化、反右等等運動的興起，信訪量驟增，與此相應的信訪接待處理機構也大幅增加，中央有接待任務的50多個部門都設立了信訪機構。1963年9月20日，中共中央國務院發出《關於加強人民來信來訪工作的通知》，同年10月15日由國務院秘書廳整理出《國家機關處理人民來信和接待人民來訪工作條例（草稿）》。1980年6月 20日，隨著撥亂反正、處理歷史遺留問題的開展，最高人民法院發布了《最高人民法院信訪處接待來訪工作細則》，1982年國務院起草了《關於黨政機關信訪工作的暫行條例》，以成文法規的形式來規範信訪制度，並於同年建立了與此配套的收容遣送制度。1986年12月10日，最高人民檢察院發布了《控告申訴檢察工作細則》，作為規範信訪工作的部門性法規。1995年國務院頒布了《信訪條例》，與此相應中央各部委、全國很多省、市政府陸續發布了條例、信訪工作辦法與一些規定，形成了較系統的一套信訪機構與法規。2004年，在胡錦濤批示下，中央建立了「集中處理信訪突出問題及群體性事件聯席會議制度」，各地也相繼建立了相應的聯席會議制度。2005年1月5日，國務院根據情況變化又修改頒布了新的《國務院信訪條例》，即目前已引起存廢之爭的現行信訪制度。
（二）信訪機構
隨著信訪制度的建立，與此相應的信訪機構從中央到地方設立起來。根據目前《信訪條例》第6條的有關規定，我們可以看到這套機構的龐大與系統：「縣級以上人民政府應當設立信訪工作機構；縣級以上人民政府工作部門及鄉、鎮人民政府應當按照有利工作、方便信訪人的原則，確定負責信訪工作的機構（以下簡稱信訪工作機構）或者人員，具體負責信訪工作。」
近年來，隨著中國信訪浪潮的日益高漲，全國應對處理信訪問題的部門與人員也日益增加，不僅各級黨政部門都設立了相應的接待來信來訪機構，就是那些工會、婦聯等等所謂的社會團體也都增設了處理信訪的部門，安排了相關工作人員。
不僅如此，中國地方各級黨政部門為壓制日益激化的社會矛盾，以維持表面所謂的繁榮穩定，常常出現各級地方黨政一把手直接挂帥負責信訪的現象。所以近年來中國可以說形成了無處不上訪，而地方黨政無官不涉訪的局面，即所有官員的工作都會跟信訪有著某種聯繫。
（三）信訪範圍與類型
從目前信訪群體的訴求來看，可以歸結為：1、參與類。即對一些事關切身生活與工作的公共事務與權力出現的問題的監督性信訪，如環境污染、官員贖職等等舉報、維權；2、求決類。即對事關切身利益受到侵害，而希望上級部門主持公道的信訪，如大量的侵權事件的上訪就屬此類； 3、訴訟類。即對法院判決不服而引起的向上級的信訪。
根據導致信訪事件的原因，可以簡單地分為行政性侵權與司法性侵權而引起的信訪。應該說所有信訪都是一種對直接或間接權利被侵害的反應，就是揭露官僚貪腐，也可以說是一種間接性權利被侵害後的反抗，因而也是一種對正當權利的維護。
在中國發生什麼怪異的事都不要奇怪，因為中國信訪與截訪共存的事實就包羅了超出任何常理的解讀。按理說，一個國家既然專門設立了系統的信訪機構，並且還專門就此出臺了相關的法規，同時這個信訪還有《憲法》條文作後盾，有《公民權利和政治權利國際公約》作監察，那麼，中國還公然存在著龐大的截訪機構與專事截訪的隊伍，就讓人匪夷所思。如果說信訪是合法的，那麼截訪就應該是非法，而如果截訪是合法的，那國家何以設立這麼龐大的信訪機構來接待處理相關信訪事宜？顯然信訪與截訪這形同冰炭的的事物是不應該共存的，而事實上中國這片土地這兩者就這樣活生生地共存著。尤其讓人匪夷所思的是中國的信訪機構與接待信訪的工作人員常常轉化成截訪機構與扮演截訪人員，這種接訪與截訪機構與人員的雙重轉化身份註釋著中國信訪的欺詐、偽善本性，與對信訪人的陷阱、陰謀特徵。仔細分析中國截訪機構、截訪隊伍與截訪形式，對於理解中國信訪的實質無疑是重要的。
（一）截訪機構
表面上看，中國並沒有公開的掛牌合法執業的任何截訪機構。但是中國卻實實在在地存在著龐大的從事截訪工作的部門。尤其近年來隨著中國上訪大潮的不斷高漲，中國各地政府已經將截訪當成了一項主要的工作，上升到維護社會穩定，確保威權統治的地位。如此一來，事實上中國各級黨政權力部門都無不承擔起了截訪的使命。在一些非常時期，如國家重大會議與活動期間，各地黨政一把手還成為截訪的第一負責人，調集各級黨政部門人力物力應對上訪，以致一些地方出現「防洪、防火、防上訪」的應急口號。在這種全方位、整體性的黨政機構防止上訪行為的布局中，當然也有重點部門與專職機構。具體可分為：
1、所有地方信訪接待機構。中國所有地方信訪機構都身兼截訪的職責。當安撫性或應付性的接待無效後，這些機構就暴露出了強硬攔阻暴力的一面。這些機構除了阻止公民在當地上訪外，還特別承擔著攔截公民向上一級、直至北京的上訪。所以任何截訪活動都有當地信訪機構的參與。
2、公、檢、法、司、武警、黑社會。作為現在中國6種暴力統治的常規力量，在應對公民上訪方面充分展現其鎮壓本性。尤其隨著近年來群體性上訪事件的增加，這種充分調動公、檢、法、司、武警與黑社會聯合阻止鎮壓上訪的事件更是頻頻發生。攔截、鎮壓群體性上訪已經成為這些暴力機構的日常職責了。
3、各地駐上一級、乃至北京的辦事機構。這些辦事機構曾經的主要職責是與上級拉關係、搜信息、要項目等，而近年來隨著各地普遍侵權事件的出現，上訪群體的激增，掩蓋地方侵權惡行、阻止當地上訪人上達就成為這些辦事機構新增的主要職責。尤其在北京的各地駐京辦事機構，截訪已經成為它們的首要工作。不僅各地駐京辦事機構直接成為臨時關押當地來京上訪人的場地，而且許多駐京機構還專門租用一些陰暗偏僻的地下室作為關押上訪人的「黑監獄」。
4、製造重大侵權的直接單位。如一些大型企業轉制、破產，將大批工人掃地出門，直接侵害了工人的權利，威脅到工人的生存；鄉鎮、街道、村委大批土地的強征外賣，導致大量農民失地無業。這些單位與部門因為做了侵害公民權利的事而引起公民上訪，為了掩蓋罪惡，壓制民怨，這些部門就增加了截訪的職能人員和部門。
（二）截訪人員
從前面所述截訪機構可以看到，現在橫行於全國各級信訪口的截訪者是由不同部門、機構的人員組合起來的。不過，這些機構的成員又可分為常規成員與臨時成員。
1、常規截訪人員是指各級政府的信訪工作人員與駐上一級政府的辦事處工作人員，尤其是各地政府駐北京辦事處的工作人員。他們常年游弋於各種可能成為上訪人聚集的部門與窗口，隨時聽命於當地黨政領導發出的截訪指令。這是整體性部門人員專職截訪的力量。
2、公安部門中的部分警察被分配專職負責參與截訪。這些警察通常是某年或某幾個月被指派專職負責截訪工作。
3、直接侵權的單位通常都會安排一批人員專職從事對本單位或本地區上訪人截訪的工作。
4、臨時性截訪工作組人員，是指那些在當地發生群體性上訪，或在上級政府部門舉行重大活動時，下級各地政府臨時抽調人員組成的截訪工作組成員。這種工作組通常由當地公、檢、法或政法系統領導直接率隊，有的甚至由當地直接主管信訪的黨政一把手帶隊，組成公、檢、法、司、黑、信訪與辦事處聯合的截訪工作組。如北京每年3月兩會、秋季中共中央全會以及重大慶典，各地都會有黨政官員直接率隊浩浩蕩蕩前來抓捕當地到北京上訪的民眾。
（三）截訪、禁訪形式
中國各級政府為了阻止日益高漲的上訪大潮，所捲入的機構、所參與的人員及所動用的財物是不可計量的，而與此相應的截訪手段也是中外歷史所罕見的，其殘酷性、多樣性可謂集歷史鎮壓民眾手段之大成。
1、株連：為了阻止上訪人上訪，找遍上訪人的三親六眷，威脅其親屬，若不能使上訪人息訪，他們就將失去在國家機關或企事業單位的工作，還有上訪者親人甚至因其上訪而被迫害。這種利用一切天然的親情來達到阻止上訪的手段，是中國古代刑律中「株連」的極致性運用。例如 2007年6月10日，黑龍江齊齊哈爾市原起重設備廠4個年過70的老太太，代表單位338名於上世紀80年代被政府動員退休，卻至今不給辦理退休手續的婦女到北京上訪。結果家中被當地警察監視，她們在單位上班的兒女被政府要求出面打電話催她們馬上回去，否則政府將辭退他們的工作。又如本報告附件一中的李桂榮與宋運祥，因上訪女兒被拘禁與親人被當地警方搶劫後打死，也說明瞭這種「株連」的嚴重性。
2、監控：廣泛動員各種力量，從左鄰右舍到街區村民，從基層黨員到村居街道辦，從小區大媽到村中無賴，從政府工作人員到社會流氓浪仔，布下天羅地網，對上訪人實施全天24小時的監控。同時還運用現代高科技手段，採取安裝監視器、攝像頭、竊聽器等來監視上訪人言行。這些手段的目的是將上訪人控制在固定的區域。可以說絕大多數上訪者都受到過這種監控，本報告所列舉的案例的上訪者，基本上都有這種被監控的經歷。
3、軟禁：直接派出固定人員，除公、檢、法、基層組織工作人員，還常常動用當地黑惡勢力，將上訪人軟禁在家中，或者控制到某些固定的賓館、招待所或辦事機構中，限制上訪人人身自由。本報告附件中如劉傑、王桂蘭、鄭大靖等等，都多次受到過這種軟禁。
4、綁架：派出專門截訪人員，對上訪人實施強制抓捕、綁架，送回所在地。可以說目前絕大多數上訪人都是被當地截訪人員綁架後遣送回家的。
5、毆打：對上訪人採取暴力毆打，致使其傷殘不能行動。這種形式在地方截訪中尤其普遍。截訪人為了達到控制上訪人目的，常常使用暴力將上訪人打昏迷，之後再拖上車裝到不為人知的地方控制。（參見案例附件一）
6、追殺：一些地方的截訪人為了掩蓋罪惡，直接（或者間接通過金錢買動黑社會勢力）對上訪人實施追殺。有的接訪機構與人員在金錢驅使下也充當殺手，如前面列舉案例中，黑龍江訪民劉傑2001年6月在最高人民檢察院信訪辦公室就被接訪人員幾次用槍對著她的頭進行威脅要斃了她，並且接訪人員還直接對她說每年他們殺死200多位訪民。這種執法或公務人員無端殺害上訪人的行為竟然逃避了任何責任追究！再如2005年元旦前，離全國人大、國務院信訪部門不遠的護城河進行清理時，一次撈出6具屍體，其中2具屍體尚未腐爛，說明被殺害時間不長，身上揣著的上訪材料還用塑料袋包裹如新，這些人很可能就是被當地的截訪人追殺在中央信訪部門的門口。類似的情況在信訪大廳中都公然發生，如一個曾在最高人民法院信訪辦公室幫助訪民寫了半年材料的法律工作者任先生就曾不止一次親眼看到有人在信訪大廳中被活活打死。他說：「2005年6月至12月的半年時間，我親眼看到過5個人就在最高法信訪大廳中被活活打死了，其中有兩個上訪者被當地幾個截訪人抓著頭髮向牆上撞破頭而死，真是慘不忍睹啊！」
7、關押：截訪機構與人員為了達到控制上訪人的目的，常常將上訪人非法關押進「黑監獄」或以「學法班」為名的「集中營」。2007年被披露的在北京的河南省南陽市政府駐京辦事處、浙江在京的儀化賓館、黑龍江省雞西市在京的美術館後面的內蒙古賓館地下室等等地方，就是各地政府在北京設立的「黑監獄」冰山之一角。河南信陽駐京辦事處位於北京市豐臺區五里店京苑賓館後面，為一7字型2層樓改裝，內有架子鐵床19個（38個床位），1米寬單層床25個（人多時單層床躺2人）。該樓走廊、窗戶均裝設鐵柵、鐵網，日夜有7、8人看守。被拘禁者均為其當地政府截訪人員或駐京辦人員帶領一群河南人暴力從馬家樓接濟管理站（國家信訪局專門接待上訪人的督辦處）、公安部附近、北京火車南站、北京市公安局西城分局府右街派出所、兩辦（中共中央辦公廳、國務院辦公廳）附近，以及一些旅店、賓館劫持而來。進來後被沒收身份證和手機，不辦理任何手續，並被威脅：「除有人接走外，別想出去，否則後果自負。」 據到拘禁地看病的醫生說，2006年曾有1人被拘禁2個多月。被拘禁者老弱病殘所佔比例很大，高血壓、癲癇、肝炎等患者和其他人均雜居在一起。看病必須經劫持者同意，由劫持者通知附近1個診所的醫生來。據曾被關在這裡的訪民陳禮健瞭解到，8月8日有1個被拘禁者用手機（此人有2個手機，被收走1個，還藏著 1個）打110報警。警察來後在大鐵門外警告此人說，如果再亂舉報將帶去正式拘留和勞教，並說這個地方是政府辦的，不辦理正式拘留手續是為被拘禁者好，只懲處，不記入檔案。
我們通過走訪調查發現，非法監禁和毆打訪民的現象由來已久，「黑監獄」在北京也不新鮮。但是，在已經廢除「收容遣送站」四年後的今天，就系統化違憲、非法、侵權來講，這些「黑監獄」比起收容遣送可謂有過之無不及。僅在短時間的調查中我們就核實了以下幾處的「黑監獄」：如，在陶然亭公園的西北角，最高法院信訪口南500多米的格林豪泰賓館後面有一座兩層的小樓，專門用來關押上訪者。許多外省被抓的訪民先被截訪人押送到這裡關起，隨後再分別遣送回當地，或者轉送到其它羈押設施。河南訪民趙先生，2006年4到6月，先後三次被關押於格林豪泰酒店後樓中。2006年3月、9月先後兩次被關押於上述提及的河南南陽駐京辦事處， 2006年8月被關押於河南唐河縣駐京辦事處（北京4路公交車終點站處）。
離此不遠，在陶然亭西南角的河南平頂山駐京辦事處樓下有一個地下室，也是個專門關押平頂山到北京來上訪的黑監獄。8月27日，河南一名姓王的男性上訪者就被抓入此中，至今沒有被放出。
還有，從北京南站坐381路到南橫街站下車，道路對面的燦爛胡同131號，天美賓館也是一座專門關押哈爾濱上訪者的黑監獄。
現在全國絕大多數的省、市，乃至縣的駐京辦的主要工能之一就是截訪。辦事處工作人員（通常在公安的協助下）通常將截到的訪民關押到上面提及的這種地方，有的是自己辦事處租的地下室，有的就是出錢交給黑幫在京城設置的黑監獄。大量訪民在這種環境中受到殘酷迫害。（詳情請見：「開放奧運」城裡的黑監獄）
當訪民從北京的黑監獄強迫遣送回原籍後，不少訪民被直接送進當地的黑監獄，或正式拘留，或勞教，或強行送進精神病院。比如，附件裡記錄的鄭大靖的情況就是一個例證。再如，據來自河北石家莊上訪者反映，石家莊市政府為了配合北京開十七大與奧運會而「清除」上訪群體，對多位上訪者在當地實施刑拘、勞教。據2007年7月 20日官方《燕趙晚報》報導，7月19日，石家莊市對一批「採取非正常渠道」上訪者作出處理，對曾多次上訪的吳某、彭某、何某、彭某等人刑事拘留；給予幾次上訪的王國英勞動教養一年三個月；給予上訪擾亂公共秩序的高寶釵勞動教養一年；給予「非法 上訪」的吳志雲、李文秀、常銀笛、張榮廷等人行政拘留。
各地也為被劫持回去的訪民設立的「黑監獄」，例如湖北鄖西縣已被廢棄的寺溝菸草收購站就被用於羈押訪民。這裡久無人住，早已荒草蔓延，成了按照中共鄖西縣委書記盧富昌的命令設立的、由中共鄖西縣委政法委副書記雷顯朝負責的牢房。圍牆有4米高，牆上有固定的玻璃渣和鐵絲網，牆上寫著「鄖西縣非正常上訪人員法制教育班」。裡面被拘禁的上訪人員均被秘密關押，親屬均不知情，同外界的一切通訊手段均被禁止，每天用有毒的工業塑料碗吃看管人員的剩飯剩菜。屋裡沒有電扇，晚上蚊子肆虐。被關在這裡的人多數曾被看管人員毒打。
同時各地普遍存在的針對上訪人的學習班，如湖北恩施關押鄭大靖的糧所「學法班」，湖南江永的學習班等等，幾乎全國每個縣市都有這種專門關押上訪者的「學習班」，整日對上訪人進行精神折磨，直到上訪人完全答應不再上訪為止。
8、拘留、勞教：對上訪人實施勞教是近年來極為普遍的鎮壓方式、據前面提到的兩次調查顯示，有約40%的上訪者都受到過拘留、勞教的處罰。被披露出來的湖南江永有關文件顯示，當地政府公開獎勵公安部門對上訪人實施勞教及判刑。（參見附件三、四）
9、判刑：對上訪者實施判刑也是中國地方政府控制、鎮壓上訪者的常用方式。前面列舉的案例中，莫雙德、曹福林等就被公開判刑。類似的還有福建莆田與廣東三山等許多地區的農民因保護土地而上訪，最後村民代表被判刑的事例。（參見附件四）
10、關精神病院：近年來中國各級政府為了阻止公民上訪還普遍採取將上訪者送精神病院，強行注射，強制吃藥等方式，給上訪者造成極大肉體精神的傷害。（參見附件二）
從上面列舉的典型侵害上訪人人權的方式和附件中記載的個案中，我們可以看到，通常在一個上訪人身上會遭遇到政府鎮壓上訪的所有手段，也就是同一個人通常會遭到上面所有截訪、禁訪的殘酷迫害。所以中國政府對上訪人的侵權不是某方面的，而是全方位、整體性的人權侵害，直至剝奪上訪人的生命。
由以上分析和附件中上訪群體基本人權被侵害的個案，我們可以看到，由於普遍的行政侵權與司法侵權，公民被迫向更高一級尋求權利救濟時，往往走向「因被侵權而上訪，因上訪而被更進一步剝權，甚至還被奪命」之路，這條「侵權——上訪——剝權——奪命」之路，就是中國上訪群體的不歸之路。據《南方週末》2004年11月4日，關於社科院於建嶸先生對訪民一份調查報告的評論《國內首份信訪報告獲高層重視》的文章披露：「調查顯示，實際上通過上訪解決的問題只有2‰。有90.5％的是為了'讓中央知道情況'；88.5％是為了'給地方政府施加壓力'」。對於浩浩訪民、尤其是對於被公共權力每天都在不斷製造出來的新訪民而言，這個數字不僅僅是微不足道的，簡直就可以忽略不計。
在如此幾乎無望的上訪路上，為什麼仍然會有如此浩蕩的上訪群體呢？他們的正當上訪為什麼會招致更進一步的迫害呢？為什麼針對上訪群體不遺餘力的迫害得不到阻止？那些殘酷侵犯人權的政府部門及其工作人員為什麼不會受到應有的懲處呢？這種造成整體性上訪群體人權災難的原因可歸結為如下幾個方面：
（一）整體性制度侵權設置是根本原因
導致中國出現龐大的上訪群體決不是社會中個別行政與司法部門的偶然過失，更不是權力的行使者對政策與法律把握的個案失度，而上訪群體中普遍的人權被進一步侵害事件的發生也決不是個別官員或部門的偶然行為，從產生訪民到進一步迫害訪民的過程中，我們可以看到的是制度性地製造訪民與侵害訪民，是整個制度性的設置在起作用，是社會全局性的侵權，而決非個體或部門偶然的罪錯。
在中國社會，權力卻是權利的主宰，擁有分割、授予權利的職能。這種顛倒的權利與權力的關係，就決定著權力對權利的反動。在這種關係下，權力成為操控者分割權利的私器，權力的行使者侵害社會大眾個體的權利就是一種必然的常態。由此導致社會權力對權利的普遍侵害，也就勢必製造出眾多的上訪群體。公民上訪的主旨就是尋求權利的維護，追討社會的正義。而維護權利就勢必要制約權力，這自然會招致權力的進一步反彈，從而給維權上訪者以更大的打壓。所以在一個權力與權利錯位的極權制度下，不僅會持續製造制度性侵權的上訪現象，而且也會持續對維權上訪群體給予更深重的侵害。這種持續地製造訪民與更深地侵害訪民是權力維護自身地位的本能表現，是一種惡性循環。
從附件中列舉的典型上訪群體被侵權的案例中，我們可以看到，在每一個案例中都彰顯出了權力的蠻橫和不擇手段，都內含著公共權力對個體權利的侵害，以及為阻止權利維護而採取的不擇手段。近年來農村征地、城市拆遷、企業轉制、復轉軍人不安置等等問題也都是群體性的被侵權，並且是全局性的普遍狀態。可以說，在這些問題上幾乎無一不存在著權力對權利的侵害，而那種相對公平、讓個體權利得到應有尊重的情況卻成了一種特例與偶然。同時，不僅行政侵權完全暴露著權力侵權的本性，而且司法侵權也都呈現的是權力貪贓枉法、營私舞弊侵害權利的本性。
也正是這種制度性的侵權，導致了強大而持久的對上訪維權群體的打壓。這從權力機構下達的對上訪群體的處理文件中可以清楚地看到，如湖南省江永縣政府2007年5月16日出臺的《關於實行信訪工作責任追究的若干規定》22號文件規定中有：「治安拘留上訪者1人，補助縣公安局人民幣2，000元；勞動教養1人，補助縣公安局6，000元；追究刑事責任1人，補助公安局6，000元，縣檢察院2，000元以及縣法院2， 000元。」 又如湖南省石門縣2007年4月12日下發的《石門縣2007年度維護穩定工作考評辦法》的通知中第（一）大項中的第6條款：「維穩經費納入同級財政預算，實行經費單列，並按規定建立維穩準備金，記1分。沒有列入預算，沒有建立足夠準備金的全扣（分）」；第二大項中的第16條款：「對參與到省進京集體越級上訪和無理纏訪人員，接返後能及時組織法制學習班，開展教育轉化工作，記2分。沒有落實的一次扣0.5分」。再如黑龍江省依蘭縣2007年7月10日縣委縣政府辦公室聯合下發的《依蘭縣開展重點疑難信訪案件集中化解專項會戰工作方案》的通知中有：「特別是發生進京訪人員，無論訴求是否合理，公安局、法院要有一名主要領導專項負責，抽調專人專車集體負責，立即將上訪人強制帶回，及時收集、固定、移交證據，依法行政拘留或司法拘留15天，對屢教不改者，報批勞動教養。」等等，如此類似公然鼓勵打壓上訪群體的文件顯然各地都有。可以確信的是，這種文件精神往往來自更高層，乃至中央的權力，如前面提到的湖南省《江永對赴省進京非正常上訪人員辦班進行政策法規教育實施方案》中就有： 「根據市委、市政府辦下發的《關於堅決遏制進京非正常上訪緊急通知》和《關於轉發省聯席辦<關於對進京非正常上訪工作延期一個月的緊急通知> 的通知》等文件精神，制定本方案」，這就說明政府支持鼓勵打壓不是偶然、孤立的，而是有更高層政策支撐的。這種權力整體性對打壓侵害上訪群體的支持、鼓勵，是製造中國上訪群體人權災難的基礎。
（二）《信訪條例》是直接推手
從上訪群體整體性人權災難可以看到中國社會制度性侵權的設置，同時我們從直接關係上訪群體利害的《信訪條例》中就可以看到這種侵害人權的預設。
其一，「屬地管理」必然導致侵權主體又成為糾錯、護權的主體。《信訪條例》第4章第21條第3款規定：信訪事項涉及下級行政機關或者其工作人員的，按照「屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責」的原則，直接轉送有權處理的行政機關，並抄送下一級人民政府信訪工作機構。這樣下來，最後結果是侵權的部門就是自己解決上訪的部門，甚至其中的侵權個體就是解決上訪的負責人。這種為惡者自己改過的政策設置，決定了上訪者維權成功概率的低微。不僅如此，也因此夯實了上訪群體被進一步迫害的根基。這種「陳世美」為「秦香蓮」追討公道的前提是陳世美洗心革面、認罪悔改，而這種自覺的改過，從人類過往歷史來看是微乎其微的，是靠不住的。所以最後結果常常是陳世美派人追殺秦香蓮，而不是維護秦香蓮。所以這種屬地管理，事實上就沒有超越於利益雙方之外的公正的第三方來裁決處理的可能，也就是沒有「包公」存在的可能，因而也就沒有「鍘美案」的公道。屬地管理在信訪制度中的規定，決定了中國信訪維權的虛幻，同時也為被侵權者的更進一步被剝權提供了政策保障。
其二，上訪人數不得超過5人的規定，也為群體維權設置了緊箍咒，為鎮壓群體維權提供了政策依據。《信訪條例》第18 條規定：「信訪人採用走訪形式提出信訪事項的，應當到有關機關設立或者指定的接待場所提出。多人採用走訪形式提出共同的信訪事項的，應當推選代表，代表人數不得超過5人。」 中國近年來普遍出現的因企業改制、破產而導致工人上訪，農民因土地被強行征佔而上訪，因軍隊轉業安置不當而導致的上訪等群體性上訪中，政府打壓的依據之一就是這上訪人數「不得超過5人」。
同時，在中國，公共權力對個人權利的侵害已經極度嚴重，而被侵害群體之所以無法結成現實的抗爭力量來有效維護自身的權利，主要原因就是憲法中規定的結社自由被虛置。而「信訪條例」中「不得超過5人」的規定是對「憲法」所保障的公民結社權、集會權利的扼殺。近年來中國社會群體維權風起雲湧，並因此產生群體性上訪被一再鎮壓，其中一個政策支持就是這個違反「憲法」的「不得超過5人」的規定。
其三，模棱兩可、似是而非的罪行規定，為權力迫害、鎮壓上訪人提供了隨意性、靈活性，使法律的嚴謹變成人治的輕率。《信訪條例》第20條規定：「信訪人在信訪過程中應當遵守法律、法規，不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法權利，自覺維護社會公共秩序和信訪秩序，不得有下列行為：（一）在國家機關辦公場所周圍、公共場所非法聚集，圍堵、衝擊國家機關，攔截公務車輛，或者堵塞、阻斷交通的；（二）攜帶危險物品、管制器具的；（三）侮辱、毆打、威脅國家機關工作人員，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信訪接待場所滯留、滋事，或者將生活不能自理的人棄留在信訪接待場所的；（五）煽動、串聯、脅迫、以財物誘使、幕後操縱他人信訪或者以信訪為名藉機斂財的；（六）擾亂公共秩序、妨害國家和公共安全的其他行為。」
這條規定看似有理，認真分析卻又不具有法律應有的明確，尤其從近年來大批上訪人被以所謂的「擾亂公共秩序、妨害國家和公共安全」罪名勞教、判刑，可以看出這條規定的人治色彩，它給執法人員任意解釋留有很大餘地。至於「在國家機關辦公場所周圍、公共場所非法聚集」的禁止性規定更是荒謬，因為它沒有明確說明，公民按照信訪條例到有關機構去上訪和「非法聚集」之間的界限。它不僅直接違反《憲法》關於公民集會權的規定，而且為權力者隨意羅織罪名提供了充分的空間。
由於《信訪條例》中有如此多的打壓上訪維權者的條規，就使中國信訪制度事實上成為一種擺設，成為一種誘使被侵權者出來維權而便於鎮壓的陷阱。附件裡列舉的上訪群體人權被侵害案件，如劉傑、杜鳳芹等等，幾乎都是用這種所謂「擾亂秩序」、「非法聚集」、「侮辱工作人員」等完全隨意定性的罪名勞教的。所以，《信訪條例》的有些條規不僅允許違憲的解釋，而且事實上為踐踏上訪群體的人權提供了現實的支持，是現在中國上訪者人權災難的直接推手。
（三）權力內部考核制度加劇官僚對上訪群體的迫害
在權力沒有監督的制度下，如何對官員進行問責？除了依靠權力的行使者自己的良心，就是一些內部的業績考核。雖然近年也有問責的文字言說，但究竟如何問責，也只是權力機構內部的規則。由於這些停留在權力內部的考核與問責事實上不能承擔起監督權力的使命，不能直接起到約束權力、維護權利的目的，相反還促使權力的行使者為了自身的業績、升遷、獎懲利益而加大侵權力度，造成上訪群體人權更深的災難。
現在與信訪直接掛鉤的是一級級的「扣分制」，也就是某地有上訪人到中央有關信訪部門登記反映了問題，那麼該地方官員考核時就得扣分，或者中央直接對當地權力機關罰款。相應地，地方各級權力機構也依次類推似地給下級扣分、罰款，並且逐層加重。如此一來，地方為了保證自己不被扣分罰錢，為了不影響噹地黨政官員升遷仕途，就想盡辦法來阻止迫害本地上訪者。這種官僚內部的所謂考核制度對訪民人權受到嚴重侵犯有不可推卸的責任。
（四）信訪部門墮落成利益集團加深了上訪群體的人權災難
在專制政體下，權力得不到有效的監督與制約，任何有點權力的部門最終必然墮落成漁利的工具，中國信訪部門也沒有跳出如此宿命。作為上達民意、反映民情、申訴冤屈的信訪機構，本應該維護公民的權利，代表公民的訴求去向權力討要公正。然而由於在整個專制統治的大環境下，信訪部門不僅在為民請命方面無能為力，甚至它的資金撥給與人員升遷也要仰仗權力部門，這就使得信訪成為權力的依附是制度的必然。因此，維護侵權的主體、而不是被侵權的主體，就是它的天職。也因此，這個專制政體所具有的權力的霸道、腐化、墮落，信訪就一樣也不會少。
中國信訪部門的墮落不僅直接表現在各級信訪部門充當截訪的主力，而且各級信訪部門與其他相關利害部門互相勾結進行赤裸裸的權錢交易，將上訪人作為人質作為可以謀利的「肉票」，也已經是一種常態了。調查顯示，北京各個信訪部門都有行規，同各地政府到北京的截訪人員直接掛鉤。每當有來自某地方的上訪人想領表登記時，接訪人就馬上私下通知該地方截訪人，許多上訪人在送表進去時就直接被當地趕來的截訪人從信訪大廳接待口的後門押走。所以許多地方的上訪人根本就沒法將自己的問題遞進信訪口，更不要說進入電腦記錄了。
一些行政級別較低的地方（比如縣級或一些地區一級的地方），沒有與中央信訪部門建立長期穩固的利益關係的，但又通過關係在中央信訪部門掛上聯繫，這樣他們當地的上訪人到窗口填表後準備錄入電腦時，這些中央信訪部門的接訪人就會適時通知當地在京機構，看看他們採取什麼形式來補救。而當地政府通常為了「銷號」（將已經在中央信訪部門掛上反映問題的編號銷掉），就會馬上對該中央信訪部門進行金錢賄賂。河南某中共縣委常委、政法委書記2007年4月13日的《在全縣信訪穩定工作會議上的講話》中說：「進入接訪程序後，我們的值班人員同信訪局登記人員的協商時間不到20分鐘」， 「針對這個情況，要求信訪局要派出最得力的人員到京、省值班，如有上訪，京、省值班人員直接通知責任單位一把手，安排銷號」，「今後，發生上訪必須銷號。銷號只是經濟上的付出，不銷號就是政治前途上的損失」，「後果是影響縣委、縣政府的形象，是對縣的追究和否決，這個責任不是哪個人、哪個單位能負起的」。從這些話中我們可以看到：一，各中央信訪部門為什麼會及時在錄入前短短的20分鐘內通知到這些在北京截訪的機構和人員，留給他們協商處理的20分鐘？其實這就是信訪部門金錢交易的時間，是報價、討價、還價的時間；二，所謂責任單位就是直接製造上訪的當事單位，它們是出錢銷號的當事方。而它們必須出錢銷號是作為政治任務來完成的，不容商量；三，所有的銷號行為都是出於維護當地黨政官員的形象、不被上一級黨政機關追究的目的。
由此看來，各地政府部門到上一級截訪都是直接跟信訪部門進行金錢交易的，信訪部門已經墮落成一個骯髒的謀利機構，上訪人只是它們交易的籌碼而已。在這種情況下，上訪群體怎麼可能具有基本的權利保障？中國官方公布的上訪人數量與事實嚴重不符，原因就是大量的上訪人根本進入不了登記程序。只有極少數地方沒有與中央信訪部門建立起金錢交易關係的，當地上訪人才被錄入上訪信息，而中共的最高領導成員就是在這種信息中解讀出社會的和諧、繁榮的。
不僅如此，還有許多與信訪發生關係的部門，如當地派出所、保安部門等，也可能會捲入這種交易。比如已經披露出來的北京市公安局右安門派出所就經常將抓到的上訪人以500-1000元的價格賣給相關地方的截訪機構與人員。如果該地方的政府不出錢，他們就把上訪人送到信訪綜合處理中心（即通稱的「馬家樓」），這樣當地政府就會被罰錢、官員被扣分。所以各地方政府都願意出錢將人直接從派出所手上買回，而避免送到馬家樓。
當然還有各地截訪人以到上一級政府或北京截訪為名中飽私囊、吃喝玩樂，上要挾政府，下欺壓訪民的情況。這些依靠截訪為生的政府工作人員形成一條靠寄生在上訪群體上喝血的利益鏈。
中國整體制度性權力的墮落，帶來信訪機構的腐化、黑暗，導致上訪群體成為這些機構漁肉、欺詐、勒索、迫害的對象，從而造成上訪群體深重的人權災難。
血淚上訪路
行使憲法申訴權訪民遭打壓、為奧運清理京城當局無視人權
作者： 劉德波 （維權網協助編輯、發布）
2008年2月8日：離奧運開幕6個月
目錄
引言
一、中國上訪公民近年來的總體狀況
（一）信訪權的界定及其法律依據
（二）上訪群體來源、結構及進京上訪者概況
二、因上訪受到侵犯的各種人權
（一）免受酷刑和非人道待遇的自由
（二）免受有辱人格待遇（關精神病院）的自由
（三）免受非法拘留（包括勞教）的自由
三、中國信訪制度的歷史沿革
（一）信訪制度的發展
（二）信訪機構
（三）信訪範圍與類型
四、截訪機構、人員與形式
（一）截訪機構
（二）截訪人員
（三）截訪、禁訪形式
五、造成整體性上訪群體人權災難的原因分析
（一）整體性制度侵權設置是根本原因
（二）《信訪條例》是直接推手
（三）權力操縱下的內部考核制度加劇官僚對上訪群體的迫害
（四）信訪部門墮落成利益集團加深了上訪群體的人權災難
（五）上訪群體的特殊性為權力進一步侵害提供著客觀便利
（六）國際、國內缺乏對上訪群體的人權災難關注與監督的途徑
六、改進途徑與措施
（一）憲政民主是消除侵權的治本之道
（二）廢止違憲的勞動教養制度，修改《信訪條例》
（三）終止一切截訪行動及相關的政策方針，清理「黑監獄」與「學習班」
（四）國際、國內一切正義力量應該加大對上訪公民人權狀況的關注
附件一：被暴力毆打、施酷刑的訪民個案
附件二：被關精神病院的訪民個案
附件三：被任意羈押的訪民個案
附件四：被送勞教、判刑的訪民個案
附件五： 2007年11月至2008年1月訪民遭打壓近況
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引言
本報告根據調查走訪材料研究近年來上訪公民的人權受到侵犯的狀況，分析體制根源，探索改革出路和措施。
2007年我們先後兩次對部分在京上訪人員進行了問卷調查。其中2007年3月對1010名上訪人調查統計顯示：上訪期最長51年，最短1年；被毒打關押人數467人，佔46.2%；被拘留勞教人數428人，佔42.4%；被送往精神病院關押人數31 人，佔3.1%. 2007年10月對全國進京上訪的3328人調查顯示：被非法關押毒打人數1244人，佔37.4%；被拘留勞教人數1171人，佔35.2%；被關進精神病院人數104人，佔3.1%.後一次調查由於是在中共17大前，北京對上訪群體開展了多次地毯式搜查，各地視為重點、多年來受過各種拘禁、毆打、處罰的上訪人大多被抓回，在此情況下被毒打及被關押、拘留、勞教的比例仍然各佔到近40%.
2007年間我們還在北京地區對一批上訪人進行了直接訪談，瞭解到他們在上訪過程中所受到的酷刑（包括打死、打傷致殘、刑訊逼供等）以及受到有辱人格或非人道待遇的情況；瞭解到他們因上訪被任意羈押，包括非法關押到精神病院、勞教所，以及其他非法拘留場所如「小黑屋」、截訪站等情況；瞭解到他們被羈押、非法判刑或勞教的情況。我們從中選出了幾十個典型的案例，（見附件一至四）這些案例集中反映了中國上訪群體面臨的人權現狀。
自從2007年10月本報告個案調查訪談結束以來，北京政府以奧運清理城市、保障市容和安全為藉口，全面加強了對進京上訪者的打壓。從各地調動進京的截訪和公安人員全面動用了本報告輯錄的各種打壓方式和手段，有過之而無不及。毫無疑問，訪民的基本人權成了奧運的犧牲品、奧運為踐踏訪民權益提供了合法外衣。（見附件五： 2007年11月至2008年1月訪民遭打壓紀實）
在這份報告裡面，我們通過分析這些調查和訪談記錄以及部分案例，追溯產生這種狀況的根源，並提出改善上訪群體人權狀況的建議。
一、中國上訪公民近年來的總體狀況
（一）信訪權的界定及其法律依據
中華人民共和國（簡稱中國）《國務院信訪條例》（簡稱《信訪條例》）第2條規定：「本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織採用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動」。「採用前款規定的形式，反映情況，提出建議、意見或者投訴請求的公民、法人或者其他組織，稱信訪人。」 本報告所研究的是以從事信訪活動的信訪人中採取進京走訪形式的群體即通稱的上訪公民為主體的中國公民的人權狀況。
《世界人權宣言》第19條規定：「人人有權享有主張和發表意見的自由，此項權利包括有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由。」1998年10月中國政府正式簽署了旨在保證《世界人權宣言》具體實現的《公民權利和政治權利國際公約》，這說明中國政府認可表達自由的概念及保護表達自由的法律精神。
《中華人民共和國憲法》（簡稱《憲法》）第35條規定：「公民有言論、出版、集會、結社、遊行、示威的自由。」第 41條規定：「公民對於任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對於任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。」可見，中國公民的信訪權受中國《憲法》的保護。
《信訪條例》第14條規定：「信訪人對下列組織、人員的職務行為反映情況，提出建議、意見，或者不服下列組織、人員的職務行為，可以向有關行政機關提出信訪事項：（一）行政機關及其工作人員；（二）法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織及其工作人員；（三）提供公共服務的企業、事業單位及其工作人員；（四）社會團體或者其他企業、事業單位中由國家行政機關任命、派出的人員；（五）村民委員會、居民委員會及其成員。」
可見中國公民的信訪權既有《世界人權宣言》與《公民權利和政治權利國際公約》的依托，又有本國《憲法》的認定，還有《信訪條例》的具體規定，因而是符合文明準則與法律制度的，是正當的，應該得到尊重與保護。
2003年國家信訪局局長周佔順接受《半月談》雜誌採訪時指出：「當前群眾信訪特別是群眾集體信訪反映的問題中， 80%以上反映的是改革和發展過程中的問題；80%以上有道理或者有一定實際困難和問題應予解決；80%以上是可以通過各級黨委、政府的努力加以解決的； 80%以上是基層應該解決也可以解決的問題。」可見，目前中國公民信訪反映的絕大多數問題是應該解決而沒有得到解決的。而本報告通過分析描述將要揭示的是，恰恰相當多數的上訪公民的權利沒有受到應有的保障，他們的悲慘遭遇是有著深刻的制度成因的，需要從制度層面進行改革才能從根本上保障這些上訪公民的權益，消除不斷產生這些訪民的社會制度基礎。
（二）上訪群體來源、結構及進京上訪者概況
中國社會有著久遠的上訪歷史，然而近半個世紀以來的上訪潮應該超過了以往的任何時代。僅改革開放近30年以來，上訪高潮就有兩次：第1次是1979年至1982年「文革」結束後，執政的中國共產黨「撥亂反正」「平反冤假錯案」時，掀起一個對歷史遺留問題解決的運動，由此引發出成千上萬在歷次運動中遭受迫害的人們的上訪高潮；第2次是2003年中國廢除收容遣送制度後，廣大城鄉蒙冤受屈的民眾奔赴各級部門追討被侵害的權利，並且這個高潮至今依然波浪迭起，難以遏止。
據中國最高人民法院院長肖揚2005年3月人大會上向人民代表大會報告工作時透露：單是中國最高人民法院本身， 2004年所辦理的信訪案件人次，就增加了將近四分之一，而地方各級人民法院全年辦理的群眾信訪案件，達到了422萬件人次，比前一年上升6.2%；另據《南方週末》2004年11月4日在《國內首份信訪報告獲高層重視》一文中披露：「官方統計，中國去年全年信訪超過1000萬件」。從這些官方公布的數據我們可以看出：目前每年奔走在中國信訪路上的人群至少有上千萬人次。考慮到中國官方一貫壓縮負面數字的行為，我們完全有理由相信中國每年的上訪人次應該在幾千萬以上。
中國這個龐大的上訪群體主要來自：在開發建設名義下，土地被強行征佔的失地農民；在企業轉制、破產、優化名義下被掃地出門、或買斷工齡且沒有任何保險的失業職工；在城市改造開發名義下，房屋被強行拆毀而得不到合理補償的失房居民；大批被地方政府以各種名義推上社會不作安置的無業復轉軍人；近半個世紀以來歷次政治運動中被迫害而沒有給予公正解決的受害者；各級法院權錢交易、以權代法、枉法裁判而造成的司法受害者……等等。這一批批深受行政侵權與司法侵權之害的民眾，在地方無法找到合理救濟途徑的情況下，只好選擇踏上充滿艱險、飽含血淚的漫漫上訪路。
這個龐大的上訪群體結構主要是：婦女、老人、兒童和殘疾人。而近年來隨著群體性被侵權事件的增加，大量群體訪湧現，上訪隊伍也呈現了男、女和老、中、青都有的結構多樣性，並且青年與受過良好教育的人群呈現日益增加的趨勢。在這些上訪人群中，有的上訪了十幾年、甚至幾十年（比如：我們2007年先後兩批對4338位訪民的調查發現1名調查對象上訪了51年）；當然他們中上訪經歷最短的也有1年。尤其那些前來北京的訪民，通常是在當地經過艱苦抗爭但問題卻得不到解決，而被迫奔赴北京，尋求中央有關部門主持公道，因而上訪經歷一般都在1年以上。
進京上訪群體的生存狀況：他們主要滯留在北京火車南站，因為那裡離最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大常委會、國務院等信訪部門較近，或坐車去這些地方較方便。同時南站附近民房簡陋，租房住宿相對便宜。儘管如此仍然有許多訪民只能自己搭起簡易的棚子來度日，這種棚子除了遮陽避雨外，冬天沒有任何保暖禦寒的功效；有的甚至根本沒有任何居所，只能白天或奔走於各信訪窗口以求問題答覆，或躑躅於北京的小巷拾檢一點廢舊物品去賣錢以得果腹之食，晚上則露宿於路邊、橋洞、過道，即使寒冬臘月氣溫下降到零下十幾度也只能找個略微避風的地方龜縮於破舊的棉被與衣服中，有的因此而被活活凍死。2003年11月22日，北京理工大學幾名學生前去北京上訪村，一位上訪者告訴他們：「上次那場大雪，這裡死了7個人，如果再下大雪，真不知該怎麼辦啊！」
上訪群體經常受到來自地方政府截訪與北京警方清查的威脅。地方各級政府有的為了自身的業績，有的出於掩蓋罪惡的需要，通常都會派員常駐北京搜捕綁架當地前來的訪民，抓到後常常把他們關押、毆打、遣返，許多地方政府還在北京專門設置「黑監獄」用於迫害上訪者，有的上訪者就在「黑監獄」中被打傷、打殘、甚至被打死。這些長年累月遊蕩在北京上訪地區的截訪人員甚至與黑惡勢力勾結，把迫害上訪人作為謀取錢財、邀功地方的資本，所以各地的上訪人都如驚弓之鳥，惶恐度日。不僅如此，由於北京是中國的首都，每年在重大的會議或主要的節假日來臨時，警方都會清查上訪村，抓走大批上訪人，或將他們送入拘留所，或將他們交給地方截訪人。這些被抓的上訪人許多在被送回後分別被處以拘留、勞教、判刑，有的還被直接送到精神病醫院。
二、因上訪受到侵犯的各種人權
（一）免受酷刑和非人道待遇的自由
聯合國《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》界定的「酷刑」是指：「為了向某人或第三者取得情報或供狀，為了他或第三者所為或涉嫌的行為對他加以處罰，或為了恐嚇或威脅他或第三者，或為了基於任何一種歧視的理由，蓄意使某人在肉體或精神上遭受劇烈疼痛或痛苦的任何行為，而這種疼痛或痛苦是由公職人員或以官方身份行使職權的其他人所造成或在其唆使、同意或默許下造成的。」《世界人權宣言》與《公民權利和政治權利國際公約》也都規定，對任何人不得「施以酷刑，或施以殘忍的、不人道的或侮辱性的待遇或刑罰」；1955年聯合國通過的《囚犯待遇最低限度標準規則》及1979年的《執法人員行為守則》同樣也禁止酷刑和其他殘忍的待遇。而中國作為聯合國的常任理事國理應模範遵守有關規定。
《中華人民共和國刑法》（簡稱《刑法》）中也有「刑訊逼供罪和暴力取證罪」以及「體罰虐待被監管人員罪」等規定，如第247條規定了「刑訊逼供罪和暴力取證罪」：「司法工作人員對犯罪嫌疑人、被告人實行刑訊逼供或者使用暴力逼取證人證言的，處三年以下有期徒刑或者拘役」；第248條規定了「體罰虐待被監管人員罪」：「監獄、拘留所、看守所等監管機構的監管人員對被監管進行毆打或者體罰虐待，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節特別嚴重的，處三年以上十年以下有期徒刑。」
雖然聯合國有關公約與中國《刑法》都明文禁止公職人員對公民實施暴力、酷刑，然而在現實中，中國上訪公民卻屢屢遭到酷刑對待。附件一是幾例直接遭受酷刑的當事人的情況。 （見附件一：被暴力毆打、施酷刑的訪民個案）
（二）免受有辱人格待遇（關精神病院）的自由
中國上訪群體遭受的人權侵害可以說是五花八門、千奇百怪，不僅有人體上的直接傷害，還有精神上的折磨與自由的剝奪，而這一切最集中的體現是被關精神病醫院。從法律的角度看，將無病者無端關入精神病醫院，應該是一種嚴重侵害公民人身自由與摧殘公民精神的犯罪。並且精神病醫院通常還強迫給這些公民體內注射一些對身體有傷害的針劑，或者強迫他們服用一些危害身體的藥劑。這就形成故意傷害罪。對這種罪惡，聯合國人權公約和中國法律是明文禁止的。
中國各級政府的截訪人員為了達到控制上訪人的目的，現在卻經常使用這種強行將上訪人關進精神病醫院的手段。調查顯示，有超過3%的上訪人曾經被關過精神病醫院，其中有些人不止一次被關。這種嚴重侵害人權的行徑，彰顯了中國上訪公民的人權災難。附件二記錄的幾個典型案例可供人們管窺中國上訪群體被以精神病名義迫害的狀況。（見附件二：被關精神病院的訪民個案）
（三） 免受非法拘留（包括勞教）的自由
根據《世界人權宣言》第9條：「任何人不得加以任意逮捕、拘禁或放逐」，第10條：「人人完全平等地有權由一個獨立而無偏倚的法庭進行公正的公開的審訊，以確定他的權利和義務並判定對他提出的任何刑事指控」。中國《憲法》第37條規定：「中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。 任何公民，非經人民檢察院批准或者決定或者人民法院決定，並由公安機關執行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體」 .
可見《世界人權宣言》與中國《憲法》都明確禁止任意限制公民的人身自由，一切未經正當法律程序的羈押都是非法的。然而現實中上訪群體卻經常遭到無端的關押，被任意剝奪人身自由。附件三記錄了這些上訪人的被非法關押的遭遇。（見附件三：被任意羈押的訪民個案）
中國現行的勞動教養制度違反了《憲法》關於保護公民人身自由權的規定。《憲法》第37條規定：「中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經人民檢察院批准或者決定或者人民法院決定，並由公安機關執行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由。」而勞動教養不經正當的司法程序，不需審判，甚至剝奪了被勞教人員申請司法救濟的權利，僅由勞動教養委員會審查決定。
中國勞動教養制度與《中華人民共和國立法法》（簡稱《立法法》）、《中華人民共和國行政處罰法》（簡稱《行政處罰法》）等上位法有明顯衝突：《行政處罰法》的處罰種類中並不包括勞動教養；最嚴厲的行政處罰是行政拘留，拘留期限不得超過15天，可屬於行政處罰的勞動教養卻長達1至3年。正如北京大學教授、法學家賀衛方先生所言：「犯了罪判刑，被判1年的，有時還可以緩刑1年。但沒犯罪的，卻可以因為勞教制度的存在被限制人身自由1年甚至3年。這完全是對法律權威性的嘲弄。」
勞動教養制度也與中國已簽署的國際人權公約無法接軌：1998年10月中國政府簽署的《公民權利與政治權利國際公約》第9條規定：「人人有權享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所確定的根據和程序，任何人不得被剝奪自由。」
可見，不經過法院公開審判，只由勞動教養部門就可剝奪公民人身自由的勞教制度，是與文明世界的法治精神相違背的。然而，這樣的勞動教養制度卻被中國各級公安系統廣泛地用於鎮壓上訪公民。同時，由於中國司法不獨立，許多通過法院對上訪人的審判，也常常不是根據客觀事實與法律條文，而是依從黨政官員的意志。這樣就造成了中國上訪公民人權被一再侵害，人身自由權被肆意剝奪的現狀。附件四列舉的幾個案例就說明瞭中國廣泛存在的司法侵權狀況。（見附件四： 被送勞教、判刑的訪民個案）
三、中國信訪制度的歷史沿革
（一）信訪制度的發展
造成今天中國上訪群體深重人權災難的信訪制度有著悠久的歷史。可以說中國人治歷史有多長，中國上訪的歷史就有多長。並且，中國人治制度還能延續多久，中國上訪現象就能持續多久。
中國古代有「直訴制度」，即通常所說的「告御狀」——直接向皇帝或欽差大人陳述冤情。這在漢代叫「詣闕上書」，到了晉代設「登聞鼓」，到唐代發展成「邀車駕」（就是攔皇帝的車遞狀紙）、上表與立肺石（即是將冤情記於固定的石碑上），到了宋代專門設立登聞鼓院、登聞檢院和理檢院作為接待處理上訪的機構，到明朝時通過嚴格的刑法規定將上訪名為「京控」。
在中共建政以後，信訪制度走過了一個快速發展的過程。1949年8月，中共領導機構遷入北京（當時叫北平）時就成立了中央書記處政治秘書室，作為中共最早成立的專職信訪機構，來處理民眾來信來訪事宜，後來由於事務多改由中央人民政府委員會辦公廳、中央人民政府政務院秘書廳和總理辦公室來受理民眾信訪事務，再後來全國人大常委會辦公廳設置了「人民接待室」專門處理民眾信訪事務。1954年，中央政府各部委與直屬各大部門也設立了信訪機構、配備了專職、或兼職信訪幹部，與此相應全國各省、市、縣也設立了信訪機構。1954年到1957年，由於全國性的合作化、反右等等運動的興起，信訪量驟增，與此相應的信訪接待處理機構也大幅增加，中央有接待任務的50多個部門都設立了信訪機構。1963年9月20日，中共中央國務院發出《關於加強人民來信來訪工作的通知》，同年10月15日由國務院秘書廳整理出《國家機關處理人民來信和接待人民來訪工作條例（草稿）》。1980年6月 20日，隨著撥亂反正、處理歷史遺留問題的開展，最高人民法院發布了《最高人民法院信訪處接待來訪工作細則》，1982年國務院起草了《關於黨政機關信訪工作的暫行條例》，以成文法規的形式來規範信訪制度，並於同年建立了與此配套的收容遣送制度。1986年12月10日，最高人民檢察院發布了《控告申訴檢察工作細則》，作為規範信訪工作的部門性法規。1995年國務院頒布了《信訪條例》，與此相應中央各部委、全國很多省、市政府陸續發布了條例、信訪工作辦法與一些規定，形成了較系統的一套信訪機構與法規。2004年，在胡錦濤批示下，中央建立了「集中處理信訪突出問題及群體性事件聯席會議制度」，各地也相繼建立了相應的聯席會議制度。2005年1月5日，國務院根據情況變化又修改頒布了新的《國務院信訪條例》，即目前已引起存廢之爭的現行信訪制度。
（二）信訪機構
隨著信訪制度的建立，與此相應的信訪機構從中央到地方設立起來。根據目前《信訪條例》第6條的有關規定，我們可以看到這套機構的龐大與系統：「縣級以上人民政府應當設立信訪工作機構；縣級以上人民政府工作部門及鄉、鎮人民政府應當按照有利工作、方便信訪人的原則，確定負責信訪工作的機構（以下簡稱信訪工作機構）或者人員，具體負責信訪工作。」
近年來，隨著中國信訪浪潮的日益高漲，全國應對處理信訪問題的部門與人員也日益增加，不僅各級黨政部門都設立了相應的接待來信來訪機構，就是那些工會、婦聯等等所謂的社會團體也都增設了處理信訪的部門，安排了相關工作人員。
不僅如此，中國地方各級黨政部門為壓制日益激化的社會矛盾，以維持表面所謂的繁榮穩定，常常出現各級地方黨政一把手直接挂帥負責信訪的現象。所以近年來中國可以說形成了無處不上訪，而地方黨政無官不涉訪的局面，即所有官員的工作都會跟信訪有著某種聯繫。
（三）信訪範圍與類型
從目前信訪群體的訴求來看，可以歸結為：1、參與類。即對一些事關切身生活與工作的公共事務與權力出現的問題的監督性信訪，如環境污染、官員贖職等等舉報、維權；2、求決類。即對事關切身利益受到侵害，而希望上級部門主持公道的信訪，如大量的侵權事件的上訪就屬此類； 3、訴訟類。即對法院判決不服而引起的向上級的信訪。
根據導致信訪事件的原因，可以簡單地分為行政性侵權與司法性侵權而引起的信訪。應該說所有信訪都是一種對直接或間接權利被侵害的反應，就是揭露官僚貪腐，也可以說是一種間接性權利被侵害後的反抗，因而也是一種對正當權利的維護。
四、截訪機構、人員與形式
在中國發生什麼怪異的事都不要奇怪，因為中國信訪與截訪共存的事實就包羅了超出任何常理的解讀。按理說，一個國家既然專門設立了系統的信訪機構，並且還專門就此出臺了相關的法規，同時這個信訪還有《憲法》條文作後盾，有《公民權利和政治權利國際公約》作監察，那麼，中國還公然存在著龐大的截訪機構與專事截訪的隊伍，就讓人匪夷所思。如果說信訪是合法的，那麼截訪就應該是非法，而如果截訪是合法的，那國家何以設立這麼龐大的信訪機構來接待處理相關信訪事宜？顯然信訪與截訪這形同冰炭的的事物是不應該共存的，而事實上中國這片土地這兩者就這樣活生生地共存著。尤其讓人匪夷所思的是中國的信訪機構與接待信訪的工作人員常常轉化成截訪機構與扮演截訪人員，這種接訪與截訪機構與人員的雙重轉化身份註釋著中國信訪的欺詐、偽善本性，與對信訪人的陷阱、陰謀特徵。仔細分析中國截訪機構、截訪隊伍與截訪形式，對於理解中國信訪的實質無疑是重要的。
（一）截訪機構
表面上看，中國並沒有公開的掛牌合法執業的任何截訪機構。但是中國卻實實在在地存在著龐大的從事截訪工作的部門。尤其近年來隨著中國上訪大潮的不斷高漲，中國各地政府已經將截訪當成了一項主要的工作，上升到維護社會穩定，確保威權統治的地位。如此一來，事實上中國各級黨政權力部門都無不承擔起了截訪的使命。在一些非常時期，如國家重大會議與活動期間，各地黨政一把手還成為截訪的第一負責人，調集各級黨政部門人力物力應對上訪，以致一些地方出現「防洪、防火、防上訪」的應急口號。在這種全方位、整體性的黨政機構防止上訪行為的布局中，當然也有重點部門與專職機構。具體可分為：
1、所有地方信訪接待機構。中國所有地方信訪機構都身兼截訪的職責。當安撫性或應付性的接待無效後，這些機構就暴露出了強硬攔阻暴力的一面。這些機構除了阻止公民在當地上訪外，還特別承擔著攔截公民向上一級、直至北京的上訪。所以任何截訪活動都有當地信訪機構的參與。
2、公、檢、法、司、武警、黑社會。作為現在中國6種暴力統治的常規力量，在應對公民上訪方面充分展現其鎮壓本性。尤其隨著近年來群體性上訪事件的增加，這種充分調動公、檢、法、司、武警與黑社會聯合阻止鎮壓上訪的事件更是頻頻發生。攔截、鎮壓群體性上訪已經成為這些暴力機構的日常職責了。
3、各地駐上一級、乃至北京的辦事機構。這些辦事機構曾經的主要職責是與上級拉關係、搜信息、要項目等，而近年來隨著各地普遍侵權事件的出現，上訪群體的激增，掩蓋地方侵權惡行、阻止當地上訪人上達就成為這些辦事機構新增的主要職責。尤其在北京的各地駐京辦事機構，截訪已經成為它們的首要工作。不僅各地駐京辦事機構直接成為臨時關押當地來京上訪人的場地，而且許多駐京機構還專門租用一些陰暗偏僻的地下室作為關押上訪人的「黑監獄」。
4、製造重大侵權的直接單位。如一些大型企業轉制、破產，將大批工人掃地出門，直接侵害了工人的權利，威脅到工人的生存；鄉鎮、街道、村委大批土地的強征外賣，導致大量農民失地無業。這些單位與部門因為做了侵害公民權利的事而引起公民上訪，為了掩蓋罪惡，壓制民怨，這些部門就增加了截訪的職能人員和部門。
（二）截訪人員
從前面所述截訪機構可以看到，現在橫行於全國各級信訪口的截訪者是由不同部門、機構的人員組合起來的。不過，這些機構的成員又可分為常規成員與臨時成員。
1、常規截訪人員是指各級政府的信訪工作人員與駐上一級政府的辦事處工作人員，尤其是各地政府駐北京辦事處的工作人員。他們常年游弋於各種可能成為上訪人聚集的部門與窗口，隨時聽命於當地黨政領導發出的截訪指令。這是整體性部門人員專職截訪的力量。
2、公安部門中的部分警察被分配專職負責參與截訪。這些警察通常是某年或某幾個月被指派專職負責截訪工作。
3、直接侵權的單位通常都會安排一批人員專職從事對本單位或本地區上訪人截訪的工作。
4、臨時性截訪工作組人員，是指那些在當地發生群體性上訪，或在上級政府部門舉行重大活動時，下級各地政府臨時抽調人員組成的截訪工作組成員。這種工作組通常由當地公、檢、法或政法系統領導直接率隊，有的甚至由當地直接主管信訪的黨政一把手帶隊，組成公、檢、法、司、黑、信訪與辦事處聯合的截訪工作組。如北京每年3月兩會、秋季中共中央全會以及重大慶典，各地都會有黨政官員直接率隊浩浩蕩蕩前來抓捕當地到北京上訪的民眾。
（三）截訪、禁訪形式
中國各級政府為了阻止日益高漲的上訪大潮，所捲入的機構、所參與的人員及所動用的財物是不可計量的，而與此相應的截訪手段也是中外歷史所罕見的，其殘酷性、多樣性可謂集歷史鎮壓民眾手段之大成。
1、株連：為了阻止上訪人上訪，找遍上訪人的三親六眷，威脅其親屬，若不能使上訪人息訪，他們就將失去在國家機關或企事業單位的工作，還有上訪者親人甚至因其上訪而被迫害。這種利用一切天然的親情來達到阻止上訪的手段，是中國古代刑律中「株連」的極致性運用。例如 2007年6月10日，黑龍江齊齊哈爾市原起重設備廠4個年過70的老太太，代表單位338名於上世紀80年代被政府動員退休，卻至今不給辦理退休手續的婦女到北京上訪。結果家中被當地警察監視，她們在單位上班的兒女被政府要求出面打電話催她們馬上回去，否則政府將辭退他們的工作。又如本報告附件一中的李桂榮與宋運祥，因上訪女兒被拘禁與親人被當地警方搶劫後打死，也說明瞭這種「株連」的嚴重性。
2、監控：廣泛動員各種力量，從左鄰右舍到街區村民，從基層黨員到村居街道辦，從小區大媽到村中無賴，從政府工作人員到社會流氓浪仔，布下天羅地網，對上訪人實施全天24小時的監控。同時還運用現代高科技手段，採取安裝監視器、攝像頭、竊聽器等來監視上訪人言行。這些手段的目的是將上訪人控制在固定的區域。可以說絕大多數上訪者都受到過這種監控，本報告所列舉的案例的上訪者，基本上都有這種被監控的經歷。
3、軟禁：直接派出固定人員，除公、檢、法、基層組織工作人員，還常常動用當地黑惡勢力，將上訪人軟禁在家中，或者控制到某些固定的賓館、招待所或辦事機構中，限制上訪人人身自由。本報告附件中如劉傑、王桂蘭、鄭大靖等等，都多次受到過這種軟禁。
4、綁架：派出專門截訪人員，對上訪人實施強制抓捕、綁架，送回所在地。可以說目前絕大多數上訪人都是被當地截訪人員綁架後遣送回家的。
5、毆打：對上訪人採取暴力毆打，致使其傷殘不能行動。這種形式在地方截訪中尤其普遍。截訪人為了達到控制上訪人目的，常常使用暴力將上訪人打昏迷，之後再拖上車裝到不為人知的地方控制。（參見案例附件一）
6、追殺：一些地方的截訪人為了掩蓋罪惡，直接（或者間接通過金錢買動黑社會勢力）對上訪人實施追殺。有的接訪機構與人員在金錢驅使下也充當殺手，如前面列舉案例中，黑龍江訪民劉傑2001年6月在最高人民檢察院信訪辦公室就被接訪人員幾次用槍對著她的頭進行威脅要斃了她，並且接訪人員還直接對她說每年他們殺死200多位訪民。這種執法或公務人員無端殺害上訪人的行為竟然逃避了任何責任追究！再如2005年元旦前，離全國人大、國務院信訪部門不遠的護城河進行清理時，一次撈出6具屍體，其中2具屍體尚未腐爛，說明被殺害時間不長，身上揣著的上訪材料還用塑料袋包裹如新，這些人很可能就是被當地的截訪人追殺在中央信訪部門的門口。類似的情況在信訪大廳中都公然發生，如一個曾在最高人民法院信訪辦公室幫助訪民寫了半年材料的法律工作者任先生就曾不止一次親眼看到有人在信訪大廳中被活活打死。他說：「2005年6月至12月的半年時間，我親眼看到過5個人就在最高法信訪大廳中被活活打死了，其中有兩個上訪者被當地幾個截訪人抓著頭髮向牆上撞破頭而死，真是慘不忍睹啊！」
7、關押：截訪機構與人員為了達到控制上訪人的目的，常常將上訪人非法關押進「黑監獄」或以「學法班」為名的「集中營」。2007年被披露的在北京的河南省南陽市政府駐京辦事處、浙江在京的儀化賓館、黑龍江省雞西市在京的美術館後面的內蒙古賓館地下室等等地方，就是各地政府在北京設立的「黑監獄」冰山之一角。河南信陽駐京辦事處位於北京市豐臺區五里店京苑賓館後面，為一7字型2層樓改裝，內有架子鐵床19個（38個床位），1米寬單層床25個（人多時單層床躺2人）。該樓走廊、窗戶均裝設鐵柵、鐵網，日夜有7、8人看守。被拘禁者均為其當地政府截訪人員或駐京辦人員帶領一群河南人暴力從馬家樓接濟管理站（國家信訪局專門接待上訪人的督辦處）、公安部附近、北京火車南站、北京市公安局西城分局府右街派出所、兩辦（中共中央辦公廳、國務院辦公廳）附近，以及一些旅店、賓館劫持而來。進來後被沒收身份證和手機，不辦理任何手續，並被威脅：「除有人接走外，別想出去，否則後果自負。」 據到拘禁地看病的醫生說，2006年曾有1人被拘禁2個多月。被拘禁者老弱病殘所佔比例很大，高血壓、癲癇、肝炎等患者和其他人均雜居在一起。看病必須經劫持者同意，由劫持者通知附近1個診所的醫生來。據曾被關在這裡的訪民陳禮健瞭解到，8月8日有1個被拘禁者用手機（此人有2個手機，被收走1個，還藏著 1個）打110報警。警察來後在大鐵門外警告此人說，如果再亂舉報將帶去正式拘留和勞教，並說這個地方是政府辦的，不辦理正式拘留手續是為被拘禁者好，只懲處，不記入檔案。
我們通過走訪調查發現，非法監禁和毆打訪民的現象由來已久，「黑監獄」在北京也不新鮮。但是，在已經廢除「收容遣送站」四年後的今天，就系統化違憲、非法、侵權來講，這些「黑監獄」比起收容遣送可謂有過之無不及。僅在短時間的調查中我們就核實了以下幾處的「黑監獄」：如，在陶然亭公園的西北角，最高法院信訪口南500多米的格林豪泰賓館後面有一座兩層的小樓，專門用來關押上訪者。許多外省被抓的訪民先被截訪人押送到這裡關起，隨後再分別遣送回當地，或者轉送到其它羈押設施。河南訪民趙先生，2006年4到6月，先後三次被關押於格林豪泰酒店後樓中。2006年3月、9月先後兩次被關押於上述提及的河南南陽駐京辦事處， 2006年8月被關押於河南唐河縣駐京辦事處（北京4路公交車終點站處）。
離此不遠，在陶然亭西南角的河南平頂山駐京辦事處樓下有一個地下室，也是個專門關押平頂山到北京來上訪的黑監獄。8月27日，河南一名姓王的男性上訪者就被抓入此中，至今沒有被放出。
還有，從北京南站坐381路到南橫街站下車，道路對面的燦爛胡同131號，天美賓館也是一座專門關押哈爾濱上訪者的黑監獄。
現在全國絕大多數的省、市，乃至縣的駐京辦的主要工能之一就是截訪。辦事處工作人員（通常在公安的協助下）通常將截到的訪民關押到上面提及的這種地方，有的是自己辦事處租的地下室，有的就是出錢交給黑幫在京城設置的黑監獄。大量訪民在這種環境中受到殘酷迫害。（詳情請見：「開放奧運」城裡的黑監獄）
當訪民從北京的黑監獄強迫遣送回原籍後，不少訪民被直接送進當地的黑監獄，或正式拘留，或勞教，或強行送進精神病院。比如，附件裡記錄的鄭大靖的情況就是一個例證。再如，據來自河北石家莊上訪者反映，石家莊市政府為了配合北京開十七大與奧運會而「清除」上訪群體，對多位上訪者在當地實施刑拘、勞教。據2007年7月 20日官方《燕趙晚報》報導，7月19日，石家莊市對一批「採取非正常渠道」上訪者作出處理，對曾多次上訪的吳某、彭某、何某、彭某等人刑事拘留；給予幾次上訪的王國英勞動教養一年三個月；給予上訪擾亂公共秩序的高寶釵勞動教養一年；給予「非法 上訪」的吳志雲、李文秀、常銀笛、張榮廷等人行政拘留。
各地也為被劫持回去的訪民設立的「黑監獄」，例如湖北鄖西縣已被廢棄的寺溝菸草收購站就被用於羈押訪民。這裡久無人住，早已荒草蔓延，成了按照中共鄖西縣委書記盧富昌的命令設立的、由中共鄖西縣委政法委副書記雷顯朝負責的牢房。圍牆有4米高，牆上有固定的玻璃渣和鐵絲網，牆上寫著「鄖西縣非正常上訪人員法制教育班」。裡面被拘禁的上訪人員均被秘密關押，親屬均不知情，同外界的一切通訊手段均被禁止，每天用有毒的工業塑料碗吃看管人員的剩飯剩菜。屋裡沒有電扇，晚上蚊子肆虐。被關在這裡的人多數曾被看管人員毒打。
同時各地普遍存在的針對上訪人的學習班，如湖北恩施關押鄭大靖的糧所「學法班」，湖南江永的學習班等等，幾乎全國每個縣市都有這種專門關押上訪者的「學習班」，整日對上訪人進行精神折磨，直到上訪人完全答應不再上訪為止。
8、拘留、勞教：對上訪人實施勞教是近年來極為普遍的鎮壓方式、據前面提到的兩次調查顯示，有約40%的上訪者都受到過拘留、勞教的處罰。被披露出來的湖南江永有關文件顯示，當地政府公開獎勵公安部門對上訪人實施勞教及判刑。（參見附件三、四）
9、判刑：對上訪者實施判刑也是中國地方政府控制、鎮壓上訪者的常用方式。前面列舉的案例中，莫雙德、曹福林等就被公開判刑。類似的還有福建莆田與廣東三山等許多地區的農民因保護土地而上訪，最後村民代表被判刑的事例。（參見附件四）
10、關精神病院：近年來中國各級政府為了阻止公民上訪還普遍採取將上訪者送精神病院，強行注射，強制吃藥等方式，給上訪者造成極大肉體精神的傷害。（參見附件二）
從上面列舉的典型侵害上訪人人權的方式和附件中記載的個案中，我們可以看到，通常在一個上訪人身上會遭遇到政府鎮壓上訪的所有手段，也就是同一個人通常會遭到上面所有截訪、禁訪的殘酷迫害。所以中國政府對上訪人的侵權不是某方面的，而是全方位、整體性的人權侵害，直至剝奪上訪人的生命。
五、造成整體性上訪群體人權災難的原因分析
由以上分析和附件中上訪群體基本人權被侵害的個案，我們可以看到，由於普遍的行政侵權與司法侵權，公民被迫向更高一級尋求權利救濟時，往往走向「因被侵權而上訪，因上訪而被更進一步剝權，甚至還被奪命」之路，這條「侵權——上訪——剝權——奪命」之路，就是中國上訪群體的不歸之路。據《南方週末》2004年11月4日，關於社科院於建嶸先生對訪民一份調查報告的評論《國內首份信訪報告獲高層重視》的文章披露：「調查顯示，實際上通過上訪解決的問題只有2‰。有90.5％的是為了'讓中央知道情況'；88.5％是為了'給地方政府施加壓力'」。對於浩浩訪民、尤其是對於被公共權力每天都在不斷製造出來的新訪民而言，這個數字不僅僅是微不足道的，簡直就可以忽略不計。
在如此幾乎無望的上訪路上，為什麼仍然會有如此浩蕩的上訪群體呢？他們的正當上訪為什麼會招致更進一步的迫害呢？為什麼針對上訪群體不遺餘力的迫害得不到阻止？那些殘酷侵犯人權的政府部門及其工作人員為什麼不會受到應有的懲處呢？這種造成整體性上訪群體人權災難的原因可歸結為如下幾個方面：
（一）整體性制度侵權設置是根本原因
導致中國出現龐大的上訪群體決不是社會中個別行政與司法部門的偶然過失，更不是權力的行使者對政策與法律把握的個案失度，而上訪群體中普遍的人權被進一步侵害事件的發生也決不是個別官員或部門的偶然行為，從產生訪民到進一步迫害訪民的過程中，我們可以看到的是制度性地製造訪民與侵害訪民，是整個制度性的設置在起作用，是社會全局性的侵權，而決非個體或部門偶然的罪錯。
在中國社會，權力卻是權利的主宰，擁有分割、授予權利的職能。這種顛倒的權利與權力的關係，就決定著權力對權利的反動。在這種關係下，權力成為操控者分割權利的私器，權力的行使者侵害社會大眾個體的權利就是一種必然的常態。由此導致社會權力對權利的普遍侵害，也就勢必製造出眾多的上訪群體。公民上訪的主旨就是尋求權利的維護，追討社會的正義。而維護權利就勢必要制約權力，這自然會招致權力的進一步反彈，從而給維權上訪者以更大的打壓。所以在一個權力與權利錯位的極權制度下，不僅會持續製造制度性侵權的上訪現象，而且也會持續對維權上訪群體給予更深重的侵害。這種持續地製造訪民與更深地侵害訪民是權力維護自身地位的本能表現，是一種惡性循環。
從附件中列舉的典型上訪群體被侵權的案例中，我們可以看到，在每一個案例中都彰顯出了權力的蠻橫和不擇手段，都內含著公共權力對個體權利的侵害，以及為阻止權利維護而採取的不擇手段。近年來農村征地、城市拆遷、企業轉制、復轉軍人不安置等等問題也都是群體性的被侵權，並且是全局性的普遍狀態。可以說，在這些問題上幾乎無一不存在著權力對權利的侵害，而那種相對公平、讓個體權利得到應有尊重的情況卻成了一種特例與偶然。同時，不僅行政侵權完全暴露著權力侵權的本性，而且司法侵權也都呈現的是權力貪贓枉法、營私舞弊侵害權利的本性。
也正是這種制度性的侵權，導致了強大而持久的對上訪維權群體的打壓。這從權力機構下達的對上訪群體的處理文件中可以清楚地看到，如湖南省江永縣政府2007年5月16日出臺的《關於實行信訪工作責任追究的若干規定》22號文件規定中有：「治安拘留上訪者1人，補助縣公安局人民幣2，000元；勞動教養1人，補助縣公安局6，000元；追究刑事責任1人，補助公安局6，000元，縣檢察院2，000元以及縣法院2， 000元。」 又如湖南省石門縣2007年4月12日下發的《石門縣2007年度維護穩定工作考評辦法》的通知中第（一）大項中的第6條款：「維穩經費納入同級財政預算，實行經費單列，並按規定建立維穩準備金，記1分。沒有列入預算，沒有建立足夠準備金的全扣（分）」；第二大項中的第16條款：「對參與到省進京集體越級上訪和無理纏訪人員，接返後能及時組織法制學習班，開展教育轉化工作，記2分。沒有落實的一次扣0.5分」。再如黑龍江省依蘭縣2007年7月10日縣委縣政府辦公室聯合下發的《依蘭縣開展重點疑難信訪案件集中化解專項會戰工作方案》的通知中有：「特別是發生進京訪人員，無論訴求是否合理，公安局、法院要有一名主要領導專項負責，抽調專人專車集體負責，立即將上訪人強制帶回，及時收集、固定、移交證據，依法行政拘留或司法拘留15天，對屢教不改者，報批勞動教養。」等等，如此類似公然鼓勵打壓上訪群體的文件顯然各地都有。可以確信的是，這種文件精神往往來自更高層，乃至中央的權力，如前面提到的湖南省《江永對赴省進京非正常上訪人員辦班進行政策法規教育實施方案》中就有： 「根據市委、市政府辦下發的《關於堅決遏制進京非正常上訪緊急通知》和《關於轉發省聯席辦<關於對進京非正常上訪工作延期一個月的緊急通知> 的通知》等文件精神，制定本方案」，這就說明政府支持鼓勵打壓不是偶然、孤立的，而是有更高層政策支撐的。這種權力整體性對打壓侵害上訪群體的支持、鼓勵，是製造中國上訪群體人權災難的基礎。
（二）《信訪條例》是直接推手
從上訪群體整體性人權災難可以看到中國社會制度性侵權的設置，同時我們從直接關係上訪群體利害的《信訪條例》中就可以看到這種侵害人權的預設。
其一，「屬地管理」必然導致侵權主體又成為糾錯、護權的主體。《信訪條例》第4章第21條第3款規定：信訪事項涉及下級行政機關或者其工作人員的，按照「屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責」的原則，直接轉送有權處理的行政機關，並抄送下一級人民政府信訪工作機構。這樣下來，最後結果是侵權的部門就是自己解決上訪的部門，甚至其中的侵權個體就是解決上訪的負責人。這種為惡者自己改過的政策設置，決定了上訪者維權成功概率的低微。不僅如此，也因此夯實了上訪群體被進一步迫害的根基。這種「陳世美」為「秦香蓮」追討公道的前提是陳世美洗心革面、認罪悔改，而這種自覺的改過，從人類過往歷史來看是微乎其微的，是靠不住的。所以最後結果常常是陳世美派人追殺秦香蓮，而不是維護秦香蓮。所以這種屬地管理，事實上就沒有超越於利益雙方之外的公正的第三方來裁決處理的可能，也就是沒有「包公」存在的可能，因而也就沒有「鍘美案」的公道。屬地管理在信訪制度中的規定，決定了中國信訪維權的虛幻，同時也為被侵權者的更進一步被剝權提供了政策保障。
其二，上訪人數不得超過5人的規定，也為群體維權設置了緊箍咒，為鎮壓群體維權提供了政策依據。《信訪條例》第18 條規定：「信訪人採用走訪形式提出信訪事項的，應當到有關機關設立或者指定的接待場所提出。多人採用走訪形式提出共同的信訪事項的，應當推選代表，代表人數不得超過5人。」 中國近年來普遍出現的因企業改制、破產而導致工人上訪，農民因土地被強行征佔而上訪，因軍隊轉業安置不當而導致的上訪等群體性上訪中，政府打壓的依據之一就是這上訪人數「不得超過5人」。
同時，在中國，公共權力對個人權利的侵害已經極度嚴重，而被侵害群體之所以無法結成現實的抗爭力量來有效維護自身的權利，主要原因就是憲法中規定的結社自由被虛置。而「信訪條例」中「不得超過5人」的規定是對「憲法」所保障的公民結社權、集會權利的扼殺。近年來中國社會群體維權風起雲湧，並因此產生群體性上訪被一再鎮壓，其中一個政策支持就是這個違反「憲法」的「不得超過5人」的規定。
其三，模棱兩可、似是而非的罪行規定，為權力迫害、鎮壓上訪人提供了隨意性、靈活性，使法律的嚴謹變成人治的輕率。《信訪條例》第20條規定：「信訪人在信訪過程中應當遵守法律、法規，不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法權利，自覺維護社會公共秩序和信訪秩序，不得有下列行為：（一）在國家機關辦公場所周圍、公共場所非法聚集，圍堵、衝擊國家機關，攔截公務車輛，或者堵塞、阻斷交通的；（二）攜帶危險物品、管制器具的；（三）侮辱、毆打、威脅國家機關工作人員，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信訪接待場所滯留、滋事，或者將生活不能自理的人棄留在信訪接待場所的；（五）煽動、串聯、脅迫、以財物誘使、幕後操縱他人信訪或者以信訪為名藉機斂財的；（六）擾亂公共秩序、妨害國家和公共安全的其他行為。」
這條規定看似有理，認真分析卻又不具有法律應有的明確，尤其從近年來大批上訪人被以所謂的「擾亂公共秩序、妨害國家和公共安全」罪名勞教、判刑，可以看出這條規定的人治色彩，它給執法人員任意解釋留有很大餘地。至於「在國家機關辦公場所周圍、公共場所非法聚集」的禁止性規定更是荒謬，因為它沒有明確說明，公民按照信訪條例到有關機構去上訪和「非法聚集」之間的界限。它不僅直接違反《憲法》關於公民集會權的規定，而且為權力者隨意羅織罪名提供了充分的空間。
由於《信訪條例》中有如此多的打壓上訪維權者的條規，就使中國信訪制度事實上成為一種擺設，成為一種誘使被侵權者出來維權而便於鎮壓的陷阱。附件裡列舉的上訪群體人權被侵害案件，如劉傑、杜鳳芹等等，幾乎都是用這種所謂「擾亂秩序」、「非法聚集」、「侮辱工作人員」等完全隨意定性的罪名勞教的。所以，《信訪條例》的有些條規不僅允許違憲的解釋，而且事實上為踐踏上訪群體的人權提供了現實的支持，是現在中國上訪者人權災難的直接推手。
（三）權力內部考核制度加劇官僚對上訪群體的迫害
在權力沒有監督的制度下，如何對官員進行問責？除了依靠權力的行使者自己的良心，就是一些內部的業績考核。雖然近年也有問責的文字言說，但究竟如何問責，也只是權力機構內部的規則。由於這些停留在權力內部的考核與問責事實上不能承擔起監督權力的使命，不能直接起到約束權力、維護權利的目的，相反還促使權力的行使者為了自身的業績、升遷、獎懲利益而加大侵權力度，造成上訪群體人權更深的災難。
現在與信訪直接掛鉤的是一級級的「扣分制」，也就是某地有上訪人到中央有關信訪部門登記反映了問題，那麼該地方官員考核時就得扣分，或者中央直接對當地權力機關罰款。相應地，地方各級權力機構也依次類推似地給下級扣分、罰款，並且逐層加重。如此一來，地方為了保證自己不被扣分罰錢，為了不影響噹地黨政官員升遷仕途，就想盡辦法來阻止迫害本地上訪者。這種官僚內部的所謂考核制度對訪民人權受到嚴重侵犯有不可推卸的責任。
（四）信訪部門墮落成利益集團加深了上訪群體的人權災難
在專制政體下，權力得不到有效的監督與制約，任何有點權力的部門最終必然墮落成漁利的工具，中國信訪部門也沒有跳出如此宿命。作為上達民意、反映民情、申訴冤屈的信訪機構，本應該維護公民的權利，代表公民的訴求去向權力討要公正。然而由於在整個專制統治的大環境下，信訪部門不僅在為民請命方面無能為力，甚至它的資金撥給與人員升遷也要仰仗權力部門，這就使得信訪成為權力的依附是制度的必然。因此，維護侵權的主體、而不是被侵權的主體，就是它的天職。也因此，這個專制政體所具有的權力的霸道、腐化、墮落，信訪就一樣也不會少。
中國信訪部門的墮落不僅直接表現在各級信訪部門充當截訪的主力，而且各級信訪部門與其他相關利害部門互相勾結進行赤裸裸的權錢交易，將上訪人作為人質作為可以謀利的「肉票」，也已經是一種常態了。調查顯示，北京各個信訪部門都有行規，同各地政府到北京的截訪人員直接掛鉤。每當有來自某地方的上訪人想領表登記時，接訪人就馬上私下通知該地方截訪人，許多上訪人在送表進去時就直接被當地趕來的截訪人從信訪大廳接待口的後門押走。所以許多地方的上訪人根本就沒法將自己的問題遞進信訪口，更不要說進入電腦記錄了。
一些行政級別較低的地方（比如縣級或一些地區一級的地方），沒有與中央信訪部門建立長期穩固的利益關係的，但又通過關係在中央信訪部門掛上聯繫，這樣他們當地的上訪人到窗口填表後準備錄入電腦時，這些中央信訪部門的接訪人就會適時通知當地在京機構，看看他們採取什麼形式來補救。而當地政府通常為了「銷號」（將已經在中央信訪部門掛上反映問題的編號銷掉），就會馬上對該中央信訪部門進行金錢賄賂。河南某中共縣委常委、政法委書記2007年4月13日的《在全縣信訪穩定工作會議上的講話》中說：「進入接訪程序後，我們的值班人員同信訪局登記人員的協商時間不到20分鐘」， 「針對這個情況，要求信訪局要派出最得力的人員到京、省值班，如有上訪，京、省值班人員直接通知責任單位一把手，安排銷號」，「今後，發生上訪必須銷號。銷號只是經濟上的付出，不銷號就是政治前途上的損失」，「後果是影響縣委、縣政府的形象，是對縣的追究和否決，這個責任不是哪個人、哪個單位能負起的」。從這些話中我們可以看到：一，各中央信訪部門為什麼會及時在錄入前短短的20分鐘內通知到這些在北京截訪的機構和人員，留給他們協商處理的20分鐘？其實這就是信訪部門金錢交易的時間，是報價、討價、還價的時間；二，所謂責任單位就是直接製造上訪的當事單位，它們是出錢銷號的當事方。而它們必須出錢銷號是作為政治任務來完成的，不容商量；三，所有的銷號行為都是出於維護當地黨政官員的形象、不被上一級黨政機關追究的目的。
由此看來，各地政府部門到上一級截訪都是直接跟信訪部門進行金錢交易的，信訪部門已經墮落成一個骯髒的謀利機構，上訪人只是它們交易的籌碼而已。在這種情況下，上訪群體怎麼可能具有基本的權利保障？中國官方公布的上訪人數量與事實嚴重不符，原因就是大量的上訪人根本進入不了登記程序。只有極少數地方沒有與中央信訪部門建立起金錢交易關係的，當地上訪人才被錄入上訪信息，而中共的最高領導成員就是在這種信息中解讀出社會的和諧、繁榮的。
不僅如此，還有許多與信訪發生關係的部門，如當地派出所、保安部門等，也可能會捲入這種交易。比如已經披露出來的北京市公安局右安門派出所就經常將抓到的上訪人以500-1000元的價格賣給相關地方的截訪機構與人員。如果該地方的政府不出錢，他們就把上訪人送到信訪綜合處理中心（即通稱的「馬家樓」），這樣當地政府就會被罰錢、官員被扣分。所以各地方政府都願意出錢將人直接從派出所手上買回，而避免送到馬家樓。
當然還有各地截訪人以到上一級政府或北京截訪為名中飽私囊、吃喝玩樂，上要挾政府，下欺壓訪民的情況。這些依靠截訪為生的政府工作人員形成一條靠寄生在上訪群體上喝血的利益鏈。
中國整體制度性權力的墮落，帶來信訪機構的腐化、黑暗，導致上訪群體成為這些機構漁肉、欺詐、勒索、迫害的對象，從而造成上訪群體深重的人權災難。
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