《行政訴訟法》頒布實施已經13年了，很多相關法規和司法解釋也不斷出臺。但是，根據我的瞭解，一般公民對行政機關具體行政行為的起訴率相當低。以瀋陽市菸草專賣局為例，該局一名副局長介紹說，他們每年採取查處扣押強制措施上萬起，而每年提起行政訴訟的不足20起，起訴率還不到0.2%。起訴率低，直接反映了當事人存在嚴重的「三不」心理：「不願告、不想告、不敢告」。
有的說「小骼膊扭不過大腿，還是算了吧」。瀋陽大東區一名年近80的老人，辦了個雜貨店，今年1月5日，該區菸草專賣局幾名執法人員來到店裡，言語稍有不合，即拳腳相加。老人被送到醫院後，未等痊癒，執法人員就不管了。老人找到筆者，望著老淚縱橫的他，我建議拿起法律的武器，他卻遲疑了……
有的說「這回告贏了，以後他們再來找麻煩怎麼辦」？鐵西區下崗的周女士，經營一個小煙攤。今年4月，執法人員檢查時扣了她的煙，還搶走她的手機。週到該局機關理論，爭吵中心臟病復發，當場昏倒，執法人員置之不理。出院後，她和親屬商量，告還是不告，最後還是決定放棄了，不情願地接受了2000元罰款。
也有的說「人家是政府機關，有錢有勢，我們哪能打贏官司」？賣小吃的個體工商戶唐先生如是說。去年8月28日，唐先生為一把遮陽傘與執法人員發生爭執，被六名執法人員打倒在執法車前，滿身「挂花」。醫院確診腦震盪。
望著我接觸過的許多當事人，看到他們那種在違法行政面前無奈與悲哀的神色，我在想，已經站起來50多年的「公民」，你怕什麼？你為什麼不能挺直腰桿？
訴訟四難
縱使克服了「三不」心理，在法院層面上也存在著四難：立案難，審理難，勝訴難，執行難。我代理幾十起行政訴訟過程中，對此感觸頗深。
立案難。法院對民事訴訟，基本上有案必收。但對行政訴訟卻總是橫挑鼻子豎挑眼，給人一種「拒之門外而後快」的感覺。對《行政訴訟法》有關條款的理解執行上，法院不是按照有利於當事人的原則進行解釋，而是多方限制當事人。比如沒有復議前置，法院卻要求當事人先復議。瀋陽郊區的郭女士不服菸草專賣行政處罰一案，法院說什麼也不立案，堅持要求當事人先在市局復議。還有的沒超過訴訟時效，法院硬認定超過起訴期限。大東區的孟先生不服行政處罰一案，起訴後法院推三推四，過了幾個月下發了不予受理裁定書。當事人上訴到市中級法院後才得以糾正，但時間已過去半年多了，至今還沒有進入實體審理。還有的符合立案條件，法院硬說不夠。大東區的杜先生因被行政機關執法人員打斷胸骨提起刑事自訴，醫院診斷，X光片齊全，法院受理五個多月後，將材料不明不白地退還當事人，連不予受理裁定書都不給。結果當事人無法上訴，此事至今仍未能立案。
勝訴難。行政訴訟是對行政機關具體行政行為的合法性進行審查，但實際審理過程中，往往變成了對當事人的行為進行審查，完全違背了《行政訴訟法》的立法本意。根據《行政訴訟法》第54條的規定，法院判決維持的行政行為應是「證據確鑿，適用法律法規正確，程序合法」，也就是要求行政行為整體上全部合法，不能有一點毛病。相反，法院判決的行政行為只要有下列情況之一，即事實不清，主要證據不足，適用法律法規錯誤，超越職權，濫用職權，程序違法，就可以撤銷。但實際審理過程中卻相反，當事人有一點毛病就很難勝訴。相反，行政機關「毛病」再大也不影響「維持」。從我代理的幾十起行政訴訟案件看，一審勝訴者寥寥無幾，好在上訴後得到了糾正。特別是一些行政機關明明白白的違法行為，法院就是視而不見，有的法官甚至當庭與行政機關代理人一起與原告辯論，令人哭笑不得。某局以涉嫌偽造發票為由扣押了當事人的香菸。案情十分簡單，只要被告拿出原告偽造發票的證據，證明原告所持發票是偽造的，就可以維持被告的扣押行為。但在被告沒有任何證據，法庭對原告提供的發票也未調查真偽的情況下，就判決維持被告的扣押行為。如此斷案，老百姓豈有不敗之理？
審理難。法院對行政機關明顯違法的案件，往往採取「持久戰」的戰略，能拖則拖，讓原告遲遲得不到勝訴的判決。當事人拖不起就撤訴，以達到行政機關免於敗訴的目的。對於實在拖不過去的案件，法院就會甩出「撒手鐧」－「中止審理」。本來中止審理有法定事由，但法院為避免對行政機關違法行為進行審理，以法律規定中的「其它」為藉口，發一紙「中止裁定」就完事大吉。對「中止」行為，既不能上訴，也不能復議，又沒有期間限制，鬼也不知道「中止」到何年何月。我代理行政訴訟案件的體會是：不怕敗訴，就怕「中止」。
只審程序，不審實體，這也是「審理難」的頑症。公民提起行政訴訟，其目的是要求行政機關返還扣押的財物和罰款，但法院在審理過程中，不是按法律要求對行政行為的合法性進行全面審查，特別是在實體嚴重違法的情況下，往往是避重就輕，只判行政機關程序違法，要求被告重新作出具體行政行為。行政機關為達到拒不返還扣押財物的目的，將計就計，再故意做出一個程序違法的行政處罰。如此循環，玩起了法律遊戲，一晃就是一年，當事人的訴訟目的根本不能實現。
執行難。行政機關敗訴後，視法院判決書如廢紙，拒不執行法院的生效判決，已是司空見慣的現象，有的已經到了公然蔑視法律的程度。筆者代理勝訴的案件中，還沒有一家行政機關能自動履行。就是當事人申請執行，法院也下達了強制執行通知書，行政機關也視而不見。對於法律規定的罰款和司法建議，法院也感到很難操作。因為很多行政機關的級別都比法院高。對此，法院也感到很無奈。比如：金豐超市狀告瀋陽市菸草專賣局一案，法院在2002年9月25日就作出判決，判令被告十日內返還扣押原告的香菸，承擔一元訴訟費用。但被告就是拒不履行法院判決。特別是在國家級媒體《工人日報》、《經濟日報》以及中央電視臺《新聞調查》曝光後，省委書記都作了重要批示，痛斥他們是「霸道作風」，被告仍無動於衷。今年3月，原告申請法院強制執行，法院也按程序下達了強制執行通知書，限被告十日內履行判決。但通知書發出至今，也是泥牛入海無消息。如此轟動全國，驚動省、市領導的案件尚且不能執行，一般的行政案件執行起來的難度，就可想而知了。截至到目前，近一年來我代理勝訴的行政案件還沒有一起能執行的。
當務之急
違法行政將很多公民「逼」上了法律訴訟的道路，但是，有什麼力量能將執法機關「逼」上法治的軌道呢？親身經歷使我感到有這麼幾個方面應該引起重視。
－法律法規的瑕疵要祛除。比如，在關於立案條件的規定裡，將含糊不清的概念，比如「其他」等，用司法解釋予以明確。
－取消現有政府部門做被告的資格，將被告規定為只能是各級政府的一把手。這既落實了依法行政責任制，也避免為部門利益違法。
－縣級基層法院的行政審判權已近附庸。從我親歷和代理的行政案件看，基層法院很難判行政機關敗訴。很多案件都是到中級法院才能得到糾正。筆者建議取消基層法院的行政庭編製，由地、市中級人民法院一審案件。
－人大的監督應加強。筆者建議，在地、市級以上人民代表大會設立行政執法及審判監督委員會，由人大代表及律師、法官和法律專家組成，該委員會設立常設辦公機構，定期舉行委員會議，對本地區行政執法及行政審判工作進行監督，並給予該委員會指令再審，指令異地再審的權力，還要授予其對錯判法官罷免的權力。這也是從根本上實現依法行政、執政為民的一劑良藥。
法國哲人孟德斯鳩嘗言：權力只有在遇到邊界的地方才會停止。誠哉斯言！
南風窗
(文章僅代表作者個人立場和觀點)
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