中国经济转型急需存款保险机制

【看中国2013年08月19日讯】存款保险机制的推出，既利于金融市场化改革的推进，也将为经济增长转型构建完善的金融安全网。

追溯存款保险制度的起源，始于1929-1933年大危机期间，当时美国建立了世界上第一个存款保险机构——美国联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation，以下简称FDIC），但此后很长时间这个制度没有得到重视反而倍受争议。

进入20世纪90年代后，全球金融危机事件频频发生，人们意识到了建立存款保险制度的必要，截至2012年，已有111个国家或地区建立了或正在建立存款保险制度。

中国长期以来并不存在明确的存款保险，但从过去所发生的各种金融机构破产案中政府所采取的处理方法来看，可以认为中国存款性机构的各类存款均享受政府的隐含保险，也就是政府事先没有申明，但金融机构出事后国家总是施以援手。

因此，国内对于是否需要存款保险制度的争议由来已久。反对者称中国经济运行良好，银行体系稳健，即便银行有风吹草动，也将由中央政府为问题银行全额埋单，因此是否建立存款保险机制似乎无足轻重。

这种思维惯性存在危害。

当下，中国经济处于艰难的结构转型之中，地方债务、房地产泡沫、制造业产能过剩这“三座大山”困扰着转型之路，这不可能不影响银行体系的稳健。历史经验是，“三年国企脱困”时，国有银行体系所堆砌的不良资产，一度将银行业逼迫至整体技术性破产的悬崖。在银行业清一色国有时，银行信用就是国家信用，问题银行由中央政府埋单是必然。但市场化改革至今，中国银行体系已多元化，外资和民间资本在银行业股东层面扮演重要角色。世异时移，当下银行业出问题时，再免费享受政府兜底，就显得荒诞。

不仅如此，现有“一行三会”的既有机制，也不能胜任为银行体系构建安全网的职能。改革开放以来，中国金融机构也有陷入困境甚至破产的。但在如何有效迅捷低成本地处置问题银行方面，银行监管者乏善可陈，至少海南发展银行拖延了将近14年仍无法进入破产程序，就是明证。2000-2003年间，一批小银行和信托公司陷入困境，监管者组织的一些破产清算小组处理，但十年间，这些小银行和信托公司至今破而不死，处置效率极低。

因此，推出存款保险机制，为增长转型构建金融安全网，显得尤为迫切。

次贷危机和欧债危机以来，存款保险机制也重新得到关注，各国存款保险机制也逐步趋于同化，例如取消共保，强化存款保险，提高赔付额度，强化市场约束和促进信息共享等。在国际金融稳定理事会中，中国成为尚未设立存款保险机制的极少国家之一；在全球范围内，中国也是极少的仍沿用金融分业监管框架的国家。

如果中国设立存款保险机构，该机制应该具有怎样的职能？不少人认为存款保险机制应停留在简单的“付款箱”层面上，即为问题银行在事后提供付款功能，保护存款人利益。但次贷危机以来的实践显示，这样认知存款保险可能不妥。

以美国雷曼兄弟破产为例。因雷曼在美国证券交易委员会（简称SEC）监管之下，故雷曼和美联储、美国FDIC并没有日常信息沟通机制。FDIC也没有参与雷曼苦苦寻找并购者的谈判进程，只是在雷曼最终走投无路申请破产时才介入，但为时已晚。以英国北岩银行挤兑为例，该银行处于英国金融服务管理局（简称FSA）的监管之下，在遭遇了连续三天的严重挤兑之后，由英国政府和央行全面介入，注入流动性对存款全额担保，问题才逐渐平息。

以此为鉴，中国的存款保险机制应当拥有的功能包括日常“一行三会”信息共享，对问题银行流动性注入和存款担保的早期介入，对问题银行实施托管、清理和再出售的事后处置，基于救助成本和金融风险最小化的金融安全网等。而不应是银行出了问题，存保付款了事。

上述功能决定了中国存款保险制度创立的路径。

一是在“一行三会”的既有格局约束下，央行应担当牵头监管者，负责日常货币和监管信息的共享。二是考虑到唯有央行能创造和提供流动性，这决定了央行必然在存款保险机制中担任决定性角色。三是设定较高的存款保险赔付额——在中国，对单个储蓄账户本金的赔付上限设置在50万甚至更高是必要的，同时必须容忍存款人持有多账户的现实。四是存款保险费率可以单一化也可以差别化，目前国际趋势是市场导向的差别化费率。

在笔者看来，从美联储的教训来看，差别化费率更容易导致银行之间的竞争扭曲、实际存款保险缴费的不足和存款保险基金积累的迟缓。因此在中国，单一化费率更简便易行。

考虑到设置存款保险机制的复杂性，目前中国存款保险机制可以从创立存款保险基金入手，向存款性机构开征既有利于防范金融系统性风险又不明显影响其绩效的存款保险费。在基金积累到一定规模后逐步降低费率。但基金模式毕竟是权宜之计，存款保险机制不仅应有日常信息共享，还应有早期介入和流动性支持等功能。FDIC的成功显示，由律师、会计师、银行家等出身背景组成的问题银行托管和处置团队，更擅长于接收“坏银行”，或让坏银行有序死去，或清理后为其寻找一个有能力并购的“好婆家”，或让其浴火重生为“好银行”。

从长远看，中国存款保险机制也必然需要从基金化走向机构化。

(文章仅代表作者个人立场和观点)