中国为何管不住 “三公消费”

近日，两则消息再次将中国的“三公消费”——公款吃喝、公款用车、公款（出国）旅游——问题推上风云浪尖。

3月24日，在浙江大学玉泉校区举行以“三公浪费的治理”为主题的沙龙上，浙江大学公共政策研究院副院长范柏乃指出，近年来，全国三公消费总额突破了9000亿元，相当于2012年全年财政收入的10%！

4月7日新闻出版总署署长柳斌杰用微博说出了前所未有的严厉批评：“几百个文件管不住大吃大喝，真是治国之败笔”！

一言激起网络论坛的轩然大波，将中国“三公问题”之严重再一次曝光于天下。

“三公问题”不仅历史悠久、极具生命力和战斗力；而且规模壮观、控制力强。在规模上，“三公消费”的金额远远高于我国每年的国防投入。2006年，国家行政学院教授竹立家曾在《学习时报》发表《政府管理改革的几个切入点》一文，该文明确指出：政府部门每年的公车消费、公款吃喝、公费出国三项支出高达9000亿元之巨。竹立家说，资料显示，2004年，我国至少有公车400万辆，公车消费财政资源4085亿元，大约占全国财政收入的13%以上。与公车消费相联系，各种资料显示，全国一年的公款吃喝在2000亿元以上，二者相加总数高达6000亿元以上。2000年《中国统计年鉴》显示，1999年的国家财政支出中，仅干部公费出国一项消耗的财政费用就达3000亿元。竹立家认为三公相加，数字高达9000亿元。而事实是，2004年后，我国的“三公消费”有增无减，到今日，每年的支出额至少在1万亿元以上。而我国2012年的国防预算收入仅为6702.74亿元。与“三公消费”的巨额支出形成鲜明对比的是，我国的教育经费则连年欠账，早在1990年代就提出“国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例4%”的目标，然而，时至今日却还未实现。在控制和影响范围上，“三公消费”更是超群绝伦，大有“一统江湖、惟我独尊”之势。上至中央各部委、下至穷乡僻壤的乡镇政府；从国有垄断企业到公益慈善机构、从教育单位到公立医疗系统……可以毫不夸张地说，只要有公权力的地方，就有出手阔绰、死了都要“花”的“三公消费”！

然而，与中国“三公消费”火热形成鲜明对比的是，先富起来的美国、德国的公务人员却时时处处“抠门”得很，显得小家子气十足，完全不像一个超级大国的高级官员，也完全没有中国官员们的豪气干云和出手阔绰。

让我们看看德国总理默克尔和美国副总统拜登访问中国时的“抠门”做法吧。

2011年4月，德国总理默克尔访华。默克尔抵达南京后，获安排入住市内“索菲特银河大酒店”顶楼的四百多平方米、可以看到南京全景的总统套房。但默克尔认为这个安排过于奢华，坚持要入住七十多平方米的普通商务客房。普通商务房入住价格每夜为1700多元人民币，加上服务费不到1800元；而总统套房入住一晚，要3万多元，连同服务费则要近4万元，价格相差20多倍。第二天早上，默克尔谢绝去专门为其准备的私密性强的索菲特会所，坚持和一般住店客人一样到7楼西餐厅吃自助早餐。而且不进VIP包间，和随行的德国工作人员一道在大厅吃自助早餐。她也谢绝了工作人员的服务，坚持自己到自助餐台取食物，并自己动手切法式长棍面包。此时，发生了一件小插曲。在取一种燕麦面包时，默克尔不小心将一片面包落到了地上，按照惯例，酒店的工作人员会帮客人捡起来换一个，而默克尔却拒绝了服务人员，并弯身捡起掉在地上的那片面包，并放进自己的餐盘里。 默克尔总理的早餐很简单，煎鸡蛋卷、奶酪饼、西瓜、面包，也包括掉到地上的那两片麦片面包。

2011年8月，美国副总统拜登访华。8月19日，拜登和美国驻华大使骆家辉夫妇一行来到位于鼓楼大街的姚记炒肝店吃午饭，后据美国大使馆的微博称，“拜登副总统等5人点了5碗炸酱面，10个包子，拌黄瓜，凉拌山药，凉拌土豆丝以及可乐等。总费用79元。”

为什么同为官员的德国总理默克尔、美国副总统拜登等人能勤俭节约、想方设法不浪费纳税人的钱，而中国，即便发了几百个文件都无法制止官员们终日里海吃山喝、饕餮鱼肉、公车私用、环球旅行呢？

答案就在于一个国家是否有着实质民主和其权力结构是否制衡。如果一国有着实质民主，其权力结构是有效制衡的，那么官员就无法用公权办私事，也无法大肆进行“三公消费”——“为祖国喝茅台、为人民开豪车、为学习拜访拉斯维加斯”了！而如果一国缺乏实质民主，而且权力结构严重失衡，其结果就只能是走向“三公消费”泛滥，长时期“几百个文件管不住大吃大喝”了。这是因为：

首先，权力失衡时，无法衍生出真正意义上的法律和建立起真正意义上法治社会，最终结果往往是流入人治的漩涡。法律是一种游戏规则，是各方博弈的结果。如果博弈各方的权力失衡，法律就会沦为权力强势者的一只奴役之手——势者的利益和意志，受强势权力者支配。于是，法律就成为一种恶法。恶法的本质是不公正、不透明、缺乏对人权和财产权的普遍尊重和保护。由于恶法违背了人的本性和人类的基本价值观，所以人们从内心里面反感它、唾弃它、抵制它；而且在行动上也会尽可能采取措施来规避由于恶法的实施所带来的损失，如阳奉阴违、地下交易、串谋抵制等等。这样，法律的实施成本就会很高，实施起来就很困难。尤其重要的是，恶法下，很难发育出法治文化和法治文明，法治社会的建立也就无从谈起了。没有法治，只能是人治。法律失守，只能靠人治化的文件来替代法律。当社会有什么问题，或者领导认为社会有什么问题需要解决时，那就下个文件吧。于是，中央下文件，部委下文件，各级地方政府和职能机构也下文件。文件就越来越多。然而，一是，文件本身不是法律，灵活性太强，缺乏应有的法律权威性，其约束力较之法律而言甚为低下。二是，文件的发出者各有各的私利，基本上都是代表本部门的利益，于是，中央、地方、部委、职能部门之间文件也就经常相互“打架”，搞得下面无所适从。三是，权力失衡时，权势者常常不守承诺，当一个文件推出后，如果发现该文件在实施中不符合自身的利益，他们就会改变文件精神，发出其他的文件。这样一来，或者文件与文件之间有大量的空子可钻；或者许多文件起草随意，失效也快；或者文件由于传递链条太长，导致扭曲严重，背离原有的意愿；或者文件多如牛毛，搞的下层既被各种文件所困扰，无法领会文件精神，又可以借口文件太多，看不过来，或者忘记了。

其次，权力失衡时，权力会带来巨额的权力租金。权力的大小总是与掌握的资源多少和控制他人命运的能力息息相关的。也就是说，权力所有者手上的权力是一种极具价值的资源，可以造福或者加害于他人。然而，如果权力得到有效制衡，那么权力所有者就无法用其公权力来谋取私利。一旦他那样做，他就会因为选民和竞争者的反对而失去其权力，甚至变为阶下囚。而如果权力失衡，那他利用公权力来谋私利的成本就会大大下降。因为，此时，他或者缺乏竞争者，或者选民无法对其进行有效的惩罚。于是，他将权力变现为收入的空间就极为巨大，他也就可以无所顾忌地将权力变现化。而且，一旦他享受到了来自权力变现的各种好处之后，他就具有了强烈的动机来维持这种权力和享受其好处。而作为权力变现的手段，公款吃喝、公车私用、公费旅游等较之直接的受贿来说，蒙蔽性更强、入罪的可能性更小，也不那么容易引起民众的反感；而且还具有更多的托词来拒绝改革。所以，中国的“三公消费”就连年成为官员们进行权力收入化的一种最受欢迎的方式而延续至今天。刚刚曝光的原湖南交通副厅长陈明宪贪腐案就很好地说明这一问题。据媒体报道说：陈明宪生活极度奢靡。大约两三年的时间内，其一直住在湖南五星级酒店——华雅国际大酒店。陈明宪住在酒店的费用每年就是四五十万元。案发前，陈每天晚上打麻将到凌晨两点，和他打牌的老板都会主动输几万元！

再则，权力失衡时，民众只能依附于权力。当权力失衡时，由于游戏规则缺乏公正性，决定竞争胜负的主导因素不是个人的实力和贡献，而是与权势者的亲疏、关系的好坏和权势者的个人偏好。如果你是权势者的亲人，如子女，那么你自然就高人一等、占尽优势（这就是当下流行的“千好万好不如一个官爸爸好”）；或者如果你深谙权势者的偏好，能投其所好，成为其眼里的“自己人”，那么你就拥有了别人没有的获取项目、得到提拔、受到重用的机会，而且你办起事情来也会如鱼得水——如把子女安排进重点中小学、给父母亲安排进最好的医院就医等等。而如果你与权势者扯不上任何关系，即便你再优秀，也很难像权势者的亲属和亲信那样一帆风顺，除非上帝眷顾你，给你特别的运气。而且，权力失衡时，媒体和监察机关也基本被权力所俘获，或者失去自由、或者失去其应有的公正性和勇气。于是，寻求改变自己命运的普通民众不得不依附于权力。一是他们不得不为官员们的酒店饕餮、公款出国旅游埋单----就像我们看到的那样，许多官员在高档酒店饕餮和出国旅游时，都有商人相陪，代为埋单；或者，官员们在酒店饕餮时，埋单的主人常常是别人。二是他们对官员的“三公消费”只能忍声吐气，敢怒不敢言。三是失去自由和自主性的媒体和监察机关，也无法履行其应有的职责，只能对“三公消费”做一些无关痛痒的讨伐，而不敢做最深层、最严厉的揭露、批判和打击。

然而，世界是丰富多彩的。它在向我们展示权力失衡下“三公问题”猖獗难治的同时，也在想我们展示民主宪政下“三公问题”的销声匿迹。世界各国发展的历史表明，实质民主和宪政下，权力会得到有效制衡。而且，在此基础上，会演生出一个基于法治的政治文明。法律而不是文件成为治国的基础。制度也因其良性而得到有效执行。于是，我们就可以看到以下景象：香港，一个弹丸之地，却有着闻名全球的清廉政制，官风质朴、官德高洁，官员更不敢随意公款消费。德国总理默克尔2011年访问南京，多次要求住面积70多平米的普通套房，而拒绝400多平米的总统套房。美国副总统拜登访华时，在位于鼓楼大街的姚记炒肝店吃午饭，一行5人只点了5碗炸酱面，10个包子，拌黄瓜，凉拌山药，凉拌土豆丝以及可乐等，总费用79元。而美国驻华大使骆家辉则从第一天登上中国这片土地起，就以其清廉、节俭、质朴而震撼国人心魂！

至此，我们已明白“为什么几百个文件管不住中国的公款吃喝”的真正原因：权力失衡！那么，怎么样才能真正构建一个清廉政府、节俭政府、高效政府呢？答案其实并不复杂：加快改革，建立实质民主和宪政；构建法治文明，根绝人治土壤；规范权力运行，实现权力制衡！

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