三公经费证明我们离财政民主有多远

上周，中央和国家有关部门陆续公布了“三公经费”情况。媒体以“地震局预测经费不足公车1/13 ”、“国税总局公车费超13亿”、“质检总局近7成三公支出系公车消费”等醒目标题揭示三公经费不合理支出的触目惊心。其实，我对出现这种结果一点也不奇怪，我在《中国经济到了最危险的边缘》一书中早就指出，财政合理支出的前提是财政合理预算，中央一再强调，要推进财政预算公开，让老百姓清清楚楚地知道政府花了多少钱、办了什么事，能够有效监督政府。可是，看到政府披露的财政预算才发现，这玩意儿老百姓根本看不懂。更让人生气的是，个别专家还振振有词地说，老百姓看不懂是正常的。这一句话足以证明我们距离财政民主有多远。

我真的不敢相信我们的财政民主竟然在黑暗中摸索了这么久。1951年颁布的《保守国家机密暂行条例》规定，“国家财政计划，国家概算、预算、决算及各种财务机密事项”属于保密内容，是国家机密。 1997年，国家保密局和财政部制定的《经济工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》指出，财政年度预、决算草案及其收支款项的年度执行情况、历年财政明细统计资料等属于国家秘密，不得向社会公开。2000年第九届全国人民代表大会第三次会议上，代表们看到的部门预算资料上面都印着“秘密、会后收回”的字样。直到2007年，国务院政府信息公开条例将“财政预算、决算报告”和“财政收支、各类专项资金的管理和使用情况”列为公开的政府信息。这是第一个涉及预算公开的制度文本，但是各地政府并没有执行。

试想一下，如果我们的老百姓都能看懂政府的财政预算会怎样?2009年的时候，广州市财政局将广州市2009年本级114个部门的部门预算全部都公开并放到了“广州财政网”上。虽然“三公”消费还是没有被单独列出来，有些项目老百姓还是看不懂，但至少已经非常具体了，绝大部分是能看得懂的。比如教育局的支出，预算细致到每一所学校的各种支出。社保局的预算， 1个行政单位以及15个事业单位的收入支出都一一列出了。这是全中国第一个把财政预算公开出来的地方政府。虽然老百姓对其中一些支出提出了质疑，但大部分人对这种做法是持肯定态度的。

之后，在离广州公开财政预算不到3个月的时间，财政部就下发了《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》。在这个指导意见中，政府所有的支出被切成了23类，以前的114个部门被综合到这23类里面，地方政府要公开只能做填空题。这意味着什么?我举个例子吧，之前在广州市2009年公布的114个部门预算里面，我们能清楚地查到每个学校本年度拨了多少钱，现在呢，改成了教育总支出。也就是说，我们再也没有办法知道这些钱到底是怎么花的了。

更让人搞不懂的是，这23类里专门有一项叫“其他支出”，其他22项里面细分支出有12项都包含“其他支出”。在一些地方政府或部门的财政预算里，“其他支出”竟然能占总支出的40%，这样的预算案老百姓怎么可能看得懂?各位是不是好奇，“其他支出”到底都包括什么?我们看看新华网2011年4月14日的报道：在安徽省宿州市灵璧县审计局的审计中发现,“其他支出”中有扶贫慰问、捐款赞助,但更多的是支付奖金补助、吃喝招待、参观学习等。而在2009年被调查的湖南省浏阳市广电局原局长的奢侈消费清单中，在足浴中心、餐厅包厢、西餐厅、水疗中心等的消费都是通过“其他支出”列出的。

其实，可以肯定地讲，这样的财政预算，我们很多人大代表也看不懂，可是为什么到最后都投票通过了呢?为什么我们从来没有出现过像美国那样，因财政预算不被批准而差点让联邦政府关门的状况呢?答案只有一个，就是因为我们本质上是没有预算的。

我们现在的预算机制其实和1910年前后的美国差不多。当时，美国的财政预算中“其他支出”也非常多，名目也是五花八门，比如1908年的纽约预算，除了“三公”消费，还有800万美元的“特殊税收债券”，占总预算的6%。什么是“特殊税收债权”?说白了，就是上一年胡乱花钱留下的窟窿。除此之外，还有突击消费，就是说该预算期间快要结束了，还有很多钱没花完，于是政府会在下一个预算期间到来之前把这些钱迅速花掉。纽约市当时政府雇员的月工资为417美元，到了12月份预算内的钱没有花完，工资一下子就发了1583美元。我们和当时的纽约非常类似，年终突击花钱现象非常严重。我这里有一组数据，数据表明自2006年开始，每年第12个月的财政支出都占全年财政支出的25%以上。

美国是怎么解决这些问题的呢?1921年美国国会通过了《会计与预算法》，把预算的权力交给行政首脑，总统专门成立一个预算办公室，每年向国会提交预算。美国的州和地方政府也一样，由州长和市长提出预算，并对此负责，同一级别的议会成立一个拨款委员会负责审核和执行预算拨款，同时由独立的审计机构监督，各司其职，非常清楚。1974年国会又通过了《国会预算和扣押控制法案》。这样，国会也有了提出预算的权利，如果反对党控制了国会，就能自己提出预算案。

而且，美国政府还意识到，要监督政府，就要让老百姓真正参与进来。如何让老百姓自愿参与进来呢?最有效的途径就是让老百姓清楚地知道自己缴了多少税，老百姓心疼自己的钱，就会关心这些钱会被如何花掉。每年4月初是全美国人“交作业”的日子。这段时间，大家都熬夜钻研上百页的税表和填表须知，找出家里各种账单收据，回忆自己过去一年中的收入和花销，目的都是一个：在4月15日午夜之前完成自己过去一年的个税申报。可能会有人觉得奇怪，问：美国人平时不缴纳个人所得税吗?当然缴了，美国联邦政府是要求雇主在给雇员发薪水的时候代扣个税的。但美国是用累进税率计算所得税，缴税周期是一年。这样就需要你将过去一个自然年内的所有收入相加——比如工资、版税、遗产所得、小费、房租和股票等等，才能得出自己所处的税率等级。在每年的4月15日之前，所有纳税人会用国税局发出的表格计算出自己去年应缴和已缴税额的差距，然后，要么附上应补税额的支票，要么就坐在家中等待国税局返还自己银子。

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