必须给地方发债拴上监管“缰绳”

经国务院批准，在历经两年多的中央“代发代还”的过渡之后，决定2011年上海、浙江、广东、深圳开展地方政府自行发债试点。四地可以在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本地区政府债券的发债机制。2011年政府债券期限分为3年和5年，期限结构为3年债券发行额和5年债券发行额分别占国务院批准发债规模的50%。实行市场定价，并由财政部代办还本付息。

从前两年的试点来看，市场对地方债务的认识并不统一，一些财力比较雄厚的省份，地方债券容易得到市场认可，但一些中西部的地方债，可谓门可罗雀，无人问津，但总体而言，前两年发债，无论是在发行机制上，还是在风险防范上，都积累了一些经验。事实上，地方政府发债本身作为一种制度无所谓好坏，关键在于如何控制风险，避免地方官员在获得发债权之后，不计风险和后果，滥用发债权，引发道德风险。国外的经验表明，地方发债事实上是将地方是否善治的评判权交给市场，那些透明、善治且财力丰厚的地方政府发行的公债显然更容易得到民众的青睐，因此发债在某种程度上可以作为衡量地方政府治理水准和公共信用的一个透明指标。然而，目前我国如果要赋予地方发债权，则必须设计严格的风险防范和监督机制，否则，后果不堪设想。

虽然这次提出上海等四地发债，依然由财政部代办还本付息，但这种由中央政府承担最终还款人的风险控制模式非但起不到防范风险的作用，反而因为有中央政府担保引发地方政府更大的“道德风险”，软化了地方政府的债务约束，并不能起到约束的作用。

笔者认为，在将发债权下放地方的同时，必须在制度上给地方发债拴上监管的缰绳：其一，地方发债的规模必须由地方人大通过之后，报全国人大备案，全国人大对于明显超过地方还债能力的发债方案有向国务院建议不予批准的权利；其二，地方发债的整个程序，都必须纳入地方人大的监管范围内，无论是发债规模，还是发债用途，应该全权由地方人大负责，并向全社会公示；其三，必须强化地方发债的信息披露机制，财政部应该建立全国性的地方政府债券信息管理系统和债务预警指标体系，定期在公开媒体披露公债的财务信息，地方人大应该在其网站公布资金的使用情况；其四，对发债的项目进行年度和专项审计，审计结果必须报地方人大进行审议，并报全国人大备案；其五，国务院应该尽快推动建立地方公债公开交易市场，媒体定期披露地方公债的评价指数，将权威机构的信用评级、交易情况等在公开媒体公布，使地方公债的风险和信誉度随时置于公众的监督之下。

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