日益畸形的土地财政影响堪忧

2010-02-08 22:13 作者:陈和午

2009年地方卖地收入的飙升，让“土地财政”再次受到各界关注。威廉亚洲官网 出炉的国土资源部数据显示，2009年全国土地供应总量为31.9万公顷，同比增加44.2%。在总量上升的同时，全国土地出让总价款也达到1.59万亿元人民币，同比增长超过60%。其中，房地产用地出让价款13391.8亿元，占出让总价款的84.2%。

尽管土地出让金早已演变为地方政府的“第二财政”，但在全球金融危机之下，一年前恐怕谁也未曾想到，2009年中国土地市场能够如此风云变幻——从大寒迅速过渡到酷暑。而这个高达1.59万亿规模的卖地收入，相当于去年全国财政收入6.8万亿的近1/4。由于卖地收入全归地方所有，而据我们估算，去年地方财政收入大约为3.2万亿，因此实际上土地出让金收入在地方财政中的比重高达50%。

数字显示出，地方政府“土地财政”格局借保增长而得以进一步强化。实际上，2009年中国土地市场上令人乍舌的大批“地王”诞生，已提前预告了这一发展态势。但“以地生财”的土地财政规划和地方政府的热情仍让人震惊，而这背后所牵涉到的复杂利益关系更需要引起我们的高度重视。

众所周知，1994年分税制改革之后，由于地方政府财权缩小而事权范围扩大，地方政府“以地生财”经营城市的局面一发不可收拾，最终走上了一条投资少、收益高、见效快的“土地财政”之路，现在土地完全成了地方政府的“摇钱树”。虽然中央几年前就强调了土地出让金纳入地方基金预算管理，但实际上许多地方都是有名无实，卖地收入作为地方政府可以任意支配的“私房钱”，怎会轻易让它置于公众眼皮底下监督呢？中央要想撼动这一块大蛋糕也是相当困难的。

卖地收入并不是地方政府“土地财政”的全部，除这一项外还至少包括以下三方面的内容：一是通过出让工业用地进行招商引资，以此来带动地方经济的发展；二是不断扩张城市规模，促进房地产市场的发展，进而带动地方税收收入的增加；三是以土地作为融资抵押来获取银行的信贷资金。

事实上，除了地方政府的1.59万亿卖地收入，2009年中国经济“保八”背后，还有1.4万亿的个人住房消费信贷，累计新增5764亿元的房地产开发贷款，这意味着“土地财政”不仅仅涉及地方政府一家的问题，国内银行在相当程度上也是围绕着土地在转。不仅地方政府离不开卖地，银行也被绑架其中。因此，金融政策的调整必然受到“土地财政”的牵制。即使是2009年遍地开花的区域经济发展规划，实质也仍然离不开在土地上做文章。

在我们看来，2009年卖地收入的暴增无疑再次显示，地方政府已几乎成了“卖地政府”，要动“土地财政”就是动地方政府的命根子，这也将使得中央与地方在此问题上的博弈与对抗更加激烈。令人忧虑的是，地方围绕土地的相互牵制关系日益复杂化，几乎所有的用地政策、房地产政策、开发区政策、区域规划政策，甚至是许多金融政策，都被这种畸形利益关系所牵制，这种局面最终要如何收场呢？

(文章仅代表作者个人立场和观点)