一部法岂能只管一杯奶

毒奶粉事件越闹越大，中央各部委整治乳业的声势也越来越大。不仅质检、卫生、工商、农业等相关部门纷纷行动起来，就连看似与奶粉无甚关联的部门也紧急出手。 国务院法制办就在最短的时间内，起草了一部行政法规——《乳品质量安全监督管理条例》，该条例于10月9日由国务院公布实施。

以法制手段治理乳业问题，在大方向上无疑值得肯定，但具体到这一条例本身，却多有商榷之处。

法律，乃国之重器，不因一人、一事、一地等特定的个别对象立法，就是法律严肃性的表现。三鹿事件虽然牵涉到整个乳品行业，但乳品行业仅仅是中国浩如烟海的各 行各业之普通一行，即便缩小到食品行业，乳品也只是其中的九牛一毛。如果仅因牛奶中多了三聚氰胺就专门立一部法，那中国的法律数量岂不要走向天文数字？近 年来食品安全问题屡见不鲜，被媒体曝光的就有毒油、毒大米、毒馒头、毒豆腐、毒鸭蛋等事件，照此类推，那中国岂不是要多出许多诸如“大米条例”、“馒头条 例”、“豆腐条例”、“鸭蛋条例”的国法？

而用一部法管一杯奶，乳品条例不仅在中国算第一部，就是在全世界，怕也找不到第二部。

当然，与毒豆腐、毒鸭蛋相较，此次毒奶粉的风波显然更大，如果这个专管乳业的条例确实能根治行业问题，也算情有可原。遗憾的是，与过往的一些立法比较，条例在立法质量上并无明显改善，法律的可操作性不容乐观。可以说，一杯“问题牛奶”催生了一部“问题法律”。

比如，条例中充斥着“国家鼓励……”“国家扶持……”等不知如何执行的口号式语言，规定了一些“禁止在乳制品生产过程中添加非食品用化学物质或者其他可能危 害人体健康的物质”等无需规定的常识，法律责任上，大多还是“构成犯罪的，依法追究刑事责任”等刑法上早已有之的重复规定。至于新增的“处违法乳制品货值 金额15倍以上30倍以下罚款”的规定，也不知执法时究竟该如何确定“货值金额”。当然，条例中也有许多出人意料的细化规定，如“超过2小时未冷藏的生鲜 乳，不得销售”，但具体如何保证这条落实，却颇费思量。

已有论者指出，四年前安徽阜阳的劣质奶粉致大头娃娃事件,也曾波及甚广,作为 那一次惨痛教训的制度化成果,国务院通过了《关于进一步加强食品安全工作的决定》。决定充斥着“大力整顿”“切实提高”“狠抓薄弱环节”“进一步加强监管 ”等口号，以致食品安全的危机仍然潜伏到现在的“三聚氰胺门”，种种看似措辞严厉的措施并未发挥必要的防御作用。

此次颁布条例是否会 重蹈覆辙呢？知易行难，立法易而执法难，立法质量不高，执法质量更无从谈起。事实上，用一部法专管一杯奶，暴露出长久以来的“立法迷信”痼疾，凡出一事， 先想到立一法，而不细究此法有无必要立，将来的执法效果究竟如何。于是，有学者统计，中国现有的立法中，竟有80％的法律从未被用过。

“头痛医头，脚痛医脚”，短期行为式的立法，除了彰显有关部门整治问题的决心之外，怕是只会给法律的尊严平添伤害，令立法空洞化、庸俗化。 “立法乃一国最慎重之事”，立法者岂可不自爱？

除了立法迷信之外，“行政管制崇拜”无疑也是条例出台的思维背景，以为只要政府官员勤勉勤力，就没有管不好的事。不过，单是奶粉一项，就先有大头娃娃奶粉， 再有三聚氰胺奶粉，充分证明行政管制永远顾得了东顾不了西。其实，政府的权力从来不是法力无边，只有靠私权之间的彼此制衡，才能构建疏而不漏的法网。只要 放开民间索赔，增加惩罚性赔偿，就可消减屡见不鲜的食品安全事件。须知，不法生产者最怕的是索赔的消费者，赔到倾家荡产，永远比政府罚款“货值金额15倍 ”更有威慑力。(文章仅代表作者个人立场和观点)