何清涟：中国对外开放政策的重大变化

中国对外开放政策的重大变化
（2006年11月5日在休斯敦《德州论坛》上的演讲）

一、对外经济开放政策对中国政治经济的重大影响

今年是中国加入WTO五周年，也是中国许诺开放金融业的最后期限。但恰好在这个关头，中国巧妙地调整了对外开放政策。而且由于中国在对外开放中已经积累了丰富的经验，这些调整都是在不违反WTO的原则规定的情况下做出的调整，让许多翘首盼望中国打开大门的外资，尤其是金融资本集团深感失望。（具体政策）改革与开放，曾是邓小平为中国走上现代化道路的两翼，对于改革的检讨，国内已经从上世纪90年代后期开始，经过艰苦的争论，包括官方的介入打压，到了今天，除了政府与御用学者之外，国内学界与公衆大多已经明白，从90年代后期开始的所谓改革，已经成了政府掠夺公衆利益的工具而已。那么，现在中国实现现代化腾飞的两翼，现在就剩下一个所谓“开放”了。

中国政府谈的“开放”，不是指政治开放与政治文化开放，而是指经济开放，包括一些与政治无关的流行文化开放。在政治上，中国近20年正好走了一条倒U形道路，从改革之初提出学习建立民主政治，到去年民主建设白皮书公开声称，西方式的民主政治不符合中国国情，而学界一些有智囊情结者也公开鼓吹要回归中国传统文化，实行中国式的王道。而政治文化上，在八十年代与九十年代前期，介绍美国民主政治的书籍出版了不少，如美国两百多所大学采用一本教科书《民治政府》而现在这类出版物基本无法出炉。

经济开放为中国政府带来不少好处，经济上的好处显而易见，主要是为曾经痛感资金饥渴的中国输入了大量血液，经过二十多年尤其是九十年代中后期以来，美欧跨国集团的不断进入中国，外资已经成为与国有企业、民营资本三头分立的一大经济支柱。（联合国贸易与发展会议也在1月公布，2005年英国总计吸引外国直接投资2,190亿美元，位居全球榜首，比第二名美国的1,060亿美元高出一倍还多。中国名列第三，为600亿美元）。

政治上的好处也是显而易见的。与前苏联不同，前苏联在国际社会备受指责，是因为当时国际社会的经济分为互不来往的两大块，苏联东欧经济体与美欧日资本主义经济圈。由于没有经济利益的纠缠，政治上也就容易利益分立。但中国吸引外资之后，随着跨国集团进入中国，它们对本国的政治倾向发生了重要影响。比如美国，在华府就有许多大公司在国会游说，欧洲也同样如此，这就使得各国政府对中国的政治专制与人权恶劣状态持容忍态度。这种状态发展到极致，甚至出现这样的情况，每当有人权团体批评中国政府，已经无需中国政府出面辩解，自有中国政府的外国利益代言人为之辩解、游说。外国政府如果想制裁中国，遇到的首要困难不是中国政府的反对，而是本国大资本集团的反对。所以近些年来出现了一种奇怪的状况：中国的经济形势国内并不乐观，但国外投资者却信心百倍，称赞中国经济一枝独秀；中国的政治状况在不断倒退，外国的舆论总是不断放出信息：中国政府又放出了政治改革，中国政府要开始媒体改革了。虽然事实证明，这些说法最后都是空炮，但谁又会去因此指责这些利益代言人呢？

二、民族主义的抬头与中国经济环境的重大变化

中国热的高潮还未过去，但从去年开始，随着一些外资从中国撤退，比如西门子等电力行业，国外开始有一些声音探讨中国到底是外国投资者的福地还是坟墓。一些数据揭露出来的外商在中国触礁的情况也让人吃惊，但这些声音所起的作用相当微弱。这里边有个行业利益不同，制造业、电力行业的投资进去已经有好几年了，它们撤退之时，正好金融业巨头翘首盼望中国开门之日。它们对中国的金融行业有太多的想像。

这时候中国的民族主义抬头。这与民间的民族主义有所不同，背后有利益集团在起推波助澜的作用。2006年8月3日，国家发改委下属的投资研究所在《中国证券报》公开建议，中国政府应该成立专门机构，对外资并购国有企业 “严格审核”，以“防止外资投资带来各种隐患”。此处所指的“隐患”，指的是“财力雄厚的外国企业正在夺取中国战略性工业领域的控制权”。谈判多年的美国凯雷收购徐工，也因徐工被指具有战略意义，而凯雷具有强烈的政治背景，因而成为“爱国”与“卖国”之争的焦点。

其实，中国民族主义日渐抬头，要求限制外资的呼声并非始自今天。近两年来，民族主义者不断撰文，一份由国务院研究发展中心发布、被广泛引用为中国産业安全受到威胁的证据的报告指出，在中国已开放的産业中，排名前5位的企业几乎都由外资控制：中国28个主要産业中，外资在21个産业中拥有多数资産控制权。比如玻璃行业，该行业中最大的5家企业已全部合资；占全国産量80%以上的最大的5家电梯生産厂家，已经由外商控股；18家国家级定点家电企业中，11家与外商合资；化妆品行业被 150家外资企业控制着；20%的医药行业在外资手中；汽车行业销售额的90%来自国外品牌，等等。网络设备行业、计算机处理器等行业，跨国公司均在中国市场占有绝对垄断地位。

还有文章干脆总结了外资带给中国八大危险，如利润的离岸化，外国投资商拿出30%的资本，拥有50%的股份，拿走了 70%的利润。大量消耗资源，严重地破坏了生态环境；外资并购造成大量贱卖国有资産；过于开放的外资政策遏制了中国本土企业的发展；国家重要的经济、军事情报极有可能被外国轻易获取；外资流入加剧了失业问题；外资始终操控着核心技术等等。

民族主义者作出的结论是：中国的命运已经掌握在外国人的手中，中国经济实际上已被外资“锁定”，走上了依附型的发展道路。“一旦外资出于追逐更高利润或其它因素的考虑，将技术和资金转至别处，则眼下热火朝天的‘世界工厂’，立刻就会变成一个死寂的遍布污染物的废弃工地，中国经济将面临崩溃。”

但这一结果是中国政府意料中事。因为这是去年以来，中国逐步收紧外资政策的必然结果。中国的外资政策发生转变，缘于中国国内经济环境的重大变化。

第一是中国不再存在资金饥渴。据央行公布的威廉亚洲官网 数据显示，截至今年9月底，中国外汇储备余额已升至9,879亿美元，直逼1万亿美元大关，位列世界第一。

巨额外汇储备，意味中国不再存在资金饥渴。过去的政策规定，凡是外资就能得到所得税减半以及“三免两减”等优惠政策，目的是为了多引进资金。现在资金既然已经不是中国经济发展的主要瓶颈，因此，外资政策应该改为以吸引对中国经济发展至关重要的高新技术为主要目的。

第二个因素是国内资源约束日益严峻。长期外向型的经济政策，使中国国内的资源配置向对外经济集中，包括能源、矿産资源、土地、廉价劳动力、政策等在内的众多资源，都在向对外经济部门倾斜。由于劳动力过于廉价，环保约束几乎等于没有，中国在付出了资源、环境、能源等高昂代价的同时，获得的社会福利却并未同比增加，国内市场始终处于需求不足状态，所谓“可持续发展”成了一个遥不可及的梦。

这两个因素决定中国必须调整外资政策。这种调整也并非突如其来，随着中国关于两税合并的讨论日益增多，加上外资外资政策逐渐收紧，外商对华投资有所下降。近日公布的统计数字印证了这一点：今年前9个月外商对华实际投资同比下降了1.52%。据探讨，外资进入减少缘于投资结构发生变化，投资下降的原因主要是外资在制造业的投资下降。2005年，来自日本、韩国和台湾的投资总额较上年下降了6.5%，今年上半年又较上年同期暴跌了31%。三地在中国的合计投资额要高于美国或欧盟的在华投资。中国的统计数据显示，自 2003年以来美国的在华直接投资逐年下降――此处外商直接投资指那些用于新建业务或收购现有业务的外资，不包括用于购买股票或债券的资金。

在制造业投资减少的同时，外国资本对中国企业并购表现了浓厚的兴趣。2005年中国通过向海外投资者出售主要国有银行的股份，这一出售行动为中国增加了 121亿美元的外商直接投资。但对外资并购中国企业的热情，中国却表现出犹疑。越来越多的政府官员和经济学家呼吁，要求限制外资收购中国关键工业部门。他们认为出售国有资産的价格太低，并把太多控制权拱手让给了外国人。智库人士提出设立一个特别机构，以审查外资收购国有企业所带来的“隐藏的危险”。

三、中国外资政策正面临重大变化

2006 年10月，中国调整有关外资的政策陆续出炉，其中作为标志性的事件有二：一是国务院正式对外公布，内外资企业所得税合并议案已于10月8日通过，明年三月 “两会”期间有望表决通过《企业所得税法》；二是官方研究机构就中国今后的外资政策取向发表报告称，未来中国的外资政策将逐步向中性外资政策转变。所谓 “中性”，即指取消对外资的各种优惠政策。

这种政策的转向，标识外资在中国赚取高额利润的黄金时期行将结束，尽管在过去20多年里，只有大约三分之一的外资在中国这块土地上实现了它们的淘金梦，但黄金梦仍然刺激着外资前赴后继。

目前中国调整外资政策，主要依据两个标准：一是看相关领域的外资政策是否与当前中国的经济利益相冲突；二是看现有的开放度是否会引发经济安全问题――只不过何谓“经济安全”，在中国已经是个众说纷纭的问题。尽管中国国家有关部委制定过标准，并公布了禁止外商投资涉足的领域，但实际上，即使在一些未涉及经济安全的行业与领域，外资的收购也被以有害国家经济安全为理由而告搁浅。

目前，已经明确将要调整的外资政策有两大类：
（一）两税合并
所谓“两税合并”，指中国对国内企业与外资企业将实行统一的税收标准。过去在中国对这两类企业实行的是两套税收制度，内资负担重，外资负担轻。根据中国公布的数据，内资企业实际所得税税负约25%，而外资企业实际所得税税负仅12%左右，两者实际税负相差13个百分点。对外资的这种税收优惠曾是中国吸引绿地投资的主要原因。但近三年以来，随着外商投资总量的升高，一种对外资的不利看法逐渐升温：中国外资已经达到饱和状态，而内资因税收太重，在与外资的竞争中处于不利境地。于是，要求内外资企业税收合并的呼声越来越高，最后主张两税合并的国税总局、财政部及国家发改委获胜，这才有了本文开头所言的外资政策的调整与改变。从目前的进程来看，“两税合并”议案明年3月将提交给全国人大通过，最迟将于2008年实施。

　　“两税合并”后的税率，财政部已经预告了一个25%的比例。财政部财政科学研究所已经完成对内外资企业所得税合并到25%－28%对财政收入影响的估算。为了安抚地方政府，“两税合并”在执行时间与地域上，不会“一刀切”，时间上会有一至两年的过渡期；地域上会给西部地区保留一定的宽松尺度。

“两税合并”对外资企业影响甚大。在所得税方面，因为外资企业享有很多所得税优惠政策，政策规定“两免三减半”后，地方政府往往又实行先征后退，许多外商投资企业，尤其是港台资本，过去在中国的赢利基本上依靠税收优惠与出口退税政策，这类企业在新的税收政策实行之后，许多可能会从中国撤出。而大的跨国公司情形可能会有不同，因为中国只是跨国公司的生産基地或者子公司所在地，它们将産品销售给境外母公司，可以通过定价来转移，将利润转移到税负偏低的国家，以此规避损失。还有一些以中国为市场的跨国公司，其産品全部供应中国市场，这类企业只能咬牙坚持，直到无利可图。

　　至于所谓内资企业两税合并最大的受益者之说，其实不过是种说法而已。因为内资企业并未因此减少税负，如果要说受益也是间接受益，比如内资企业的産品相对于外资同类産品，可能原来质量相对差，但价格却接近――因为外资産品税负偏低，可以将价格定得偏低，提高市场占有率，而现在因税负相同，中国産品可以用低价策略占领部分市场。

最大的受益者其实是中国政府，将因此增加不少税收。

　　（二）外资并购政策
　　发生重大政策变化的还有外资并购政策。前两年外资并购曾经是中国商务部鼓励的外商投资方式。以2004年的数据为例，2004年以并购方式进入中国的外资约占当年外商直接投资（FDI）的10%左右。近一两年来，外资对中国企业并购的步伐有所加快，引起关注的有这么一些著名的并购案例，如凯雷收购徐工机械、拉法基控股四川双马、新桥投资入股深发展、美国AB公司入股青岛啤酒、阿赛洛谋求入股莱钢股份等。这些并购有的成功，有的未成功。未成功的理由主要是舆论认为，一些企业有关中国国家经济安全（事实上是否有关并不重要）。持续三年的舆论造势以后，有关国家经济安全的行业与企业名单已经大大扩展。

　　在中国资金饥渴已得到缓解，国内民族主义情绪高涨的情况下，外资并购的门缝越来越窄。2006年8月8日颁布、9月8日生效的《关于外国投资者并购境内企业的规定》可说是中国外资并购政策调整的标志性文件。除此之外，还有以下几方面动向值得关注：

　　1、中国国务院正在酝酿成立一个类似于外国投资审查委员会的部际联席会议，由发改委牵头、商务部、财政部等参与的协调机构，将对包括装备制造业在内的所有重大外资并购项目进行审查；2、与此同时，在7大重点制造行业中，将设限限制外资绝对控股或相对控股，包括：核电设备制造、发电设备、输变电设备、造船、齿轮、石化通用设备制造和钢铁领域。据说还将列出囊括20－40家重点企业的名单，以国务院文件的形式直接点名保护。如何界定重点企业？则主要通过其市场占有率、资産规模、生産规模、销售收入等指标来衡量。负责引进外资的商务部历来主张保持对外资的优惠政策，但今年却一反以前的态度，发布了《中国産业外资控制报告》，检讨数年来吸引外资投入中国的成效。报告的基调倾向于认为中国産业已为外资控制，充满经济安全的忧虑。

　　未来如何把握外资并购政策？中国舆论普遍认为应该设两道“红线”：一条看外资是否扰乱经济秩序，第二要看是否威胁産业安全。在这两条线以内的外资并购，可能都属于“防范”的对象；而有助于産业结构调整、经济增长方式转变的外资，将会受到鼓励。

（三）中国人变身外资的路被堵绝

外资政策变化的第三个标志是堵绝了中国人变身外资以赢得优惠之途。

在中国的外资当中，有三分之一是假外资，即中国人将钱转至海外，再以外国公司的名义注册而回流中国的资本。根据中国的总结，假外资主要有三种类型：第一种是在港澳及国外有实体经营的中资企业，出于发展战略的需要，回到国内来创办外商投资企业；第二种是出于海外融资的目的，通过注册海外空壳公司及返程收购，以红筹形式上市的原内资企业；第三种是纯粹出于政策性寻租的目的，到境外尤其是离岸金融中心注册空壳企业，然后将自己变身为外企的原内资企业。

据估计，第三种形式的假外资目前在中国已非常普遍，时至今日，不仅实行单一低税制的香港成为内资企业注册壳公司的宝地，维尔京、开曼、萨摩亚已分别成长为中国FDI第2、第7和第9大来源地（根据中国商务部的统计）。至于全部的FDI中假外资的比重到底有多高，世界银行早在1992年就估计该比重已经达到 25%；而许多专家学者则估计，到目前为止假外资的比重应该已超逾33%。

中国当局2006年8月推出的《关于外国投资者并购境内企业的规定》引入了“实际控制”原则。第十一条、第十五条要求当事人向审批机关披露其管理关系及实际控制人，对于境内主体实际控制的并购行为均报送商务部审批。根据第九条规定，对于境内主体以其控制境外公司名义并购境内企业的，所设立的外商投资企业原则上不享受优惠待遇。此外，第五十八条规定，境内公司的自然人股东改变国籍的，不改变该公司的企业性质。

上述规定使得“假外资”的套利预期落空。这一变更倒是很符合中国政府一向视海外华人为本国子民的政治原则。

谁在影响外资政策？

　　在问谁在影响外资政策之前，其实最应该问的是“谁在关注産业安全”？

　　上述産业本来并不列在有关“国家经济安全”的战略性行业的名单之上，中国当局本来也不认为这些産业与“经济安全”有关。可以说，上述産业涉及国家经济安全是最近两年被炒作出来的话题。那么，是谁在关注这些企业的经济安全？

与上述産业有关的只有两类组织或人群，一类是与上述産业有竞争关系的同类中国企业；另一类是消费者。从消费者的利益来说，中国消费者购买外资企业的商品与服务，远比购买中国本土企业所获得的质量要高。而且在那些不受外资控制、“经济安全”没有受到威胁的行业，如电信、石油能源、金融系统，人们不得不忍受这些企业的垄断定价与劣质服务。而且这些国有经济寡头对公衆利益的掠夺，从下列事实可证：中国政府在今年十六大召开期间为了加强中央集权，打击强势部委，以新华社名义于 10月4日发布文章，要“采取措施抑制和防范‘特殊利益集团’衍生”，向公衆承认了这些国有经济寡头损害公衆利益，破坏社会和谐。

可以说，将外资进入普通工业当作涉及国家经济安全来炒作的，只有与这些外资有竞争关系的国内企业，而上述行业的大头则全是国家企业，非民营企业。（中国国内也于2005年9月下旬推出了中国自己评选的企业500强。进入500强之列的大多数仍然是国有垄断企业。其中，实现利润超过10亿元的企业有83家，其利润总额为4,271亿元，占500强利润总额的81%。这表明中国企业的主要利润来自于少数大企业，而且主要为国有企业。私营企业在中国企业500强中的户数及比重虽然上升到15.8%，但其营业收入所占的比重仅6.69%。2005年7月美国《财富》杂志公布了一年一度的全球500强威廉亚洲官网 排名，中国共有15家公司入选，入围前50名的中国企业共有3家，分别为中石化、国家电网、中石油。观察入选企业名单，几乎全部是石油、化工、银行、能源等具有垄断之利的大国有企业，而且主要是直属中央的国企。）

不可以小看这些“特殊利益集团”影响国家政策乃至法律的能力。为了保持它们的垄断地位，这些年来，这些特殊利益集团利用各种方式，包括收买学者们打着保护民族工业的旗号为其呼吁，这才有了今年外资政策的方向性调整。实际上，与其说是为了保护中国的国家经济安全，还不如说是为了保护这些特殊利益集团的垄断利益。如果说这些例子还不够明白，那么中国正准备针对外国大型连锁商业机构如沃尔玛、家乐福等的在华扩张推出限制性规定，则完全可以证明与经济安全无关。因为这些外资大型连锁商业机构的经营除了与民生有关之外，根本不涉及所谓国家经济安全。

中国的企业也学乖了，学会利用民族主义情绪维护自身利益。很多行业协会现在纷纷介入有关外资并购的争议中来，例如中国轴承工业协会就公开反对德国舍弗勒集团与洛阳轴承集团初步达成的收购协议；中国水泥协会也要求政府对交易规模超过1亿美元的外资收购国内水泥企业事件进行审查，等等。

如果国内企业要求保护是为了赢得时间，改善本身素质，提高商品及其服务质量，那倒也无可厚非。但如果将外资挤出的目的不在此而在于保护垄断利益，消费者根本无法享受“涓滴效益”，这种保护主义高张的民族主义旗帜就蒙上了可疑的阴影。

四、外资在中国投资受挫的政治影响

中国对外开放收紧的一些信号还有：
第一限制外国NGO在中国的活动（《学习时报》刊登了署名赵黎青的一篇文章，题为“如何看待在中国的外国非政府组织”。尽管作者声明自己既不赞同将外国 NGO“天使化”，也不赞同将其“妖魔化”，只是持“客观、公正的态度”，对其做“全面”评价，但这篇文章所标识的对外开放动向却值得高度关注。这篇文章的内容分成三部分：外国非政府组织有助于中国社会发展和推进法治，部分外国非政府组织破坏政治稳定，部分外国非政府组织助长中国腐败。第一部分表明作者的客观与公正，第二部分是政治指控，第三部分则是道德指控）；

第二，控制外国在华媒体发布消息。 9月10日，新华社发布了一部注定要在国际社会引起轩然大波的“法规文件”――《外国通讯社在中国境内发布新闻信息管理办法》，规定所有外国通讯社（包括港澳台在大陆机构）在中国境内发布新闻信息，应当经新华通讯社审查批准，并由其指定的机构代理。外国通讯社不得在中国境内直接发展新闻信息用户。新华社将每年对外国通讯社进行年审评估，严重违规者将被吊销营业执照。 新规定共有二十二条，其中许多条又细分成若干款。其中最要害的则是第十一条，该条共分十款，所限制的内容已经无所不包，对外国通讯社的报道作了严格的政治限制，而且这些条款正是限制中国媒体的条款，与赫然出现在中国各大网站首页的规定几乎相同。这表明，中国政府已经将外国在华媒体视为自己“家奴”而非“友邦”来管理了。

外资进入中国，它们曾经宣称的目标是通过促进中国的经济发展，迫使中国遵守国际经济游戏规则，最后促使中国政治民主化。但事实证明，它们去中国，不是迫使中国遵守国际规则，而是顺应了中国腐败的制度环境。（贪污腐败数据）

最重要的是，这些大的跨国集团对本国政府进行了大规模的游说活动，迫使本国政府实行亲中国政府政策。这就是这些年各国政府对中国人权状态有意漠视的原因，也是尽管欧美各国是保守主义政治家上台执政，但对中国人权的批评与促进改善仍然缺乏力度；如果中国持续收缩对外开放政策，将使这些大资本集团对中国市场的期望降低，在还有希望的情况下，它们会帮助中国政府游说（LOBBY）本国政府，继续实行有利于中国政府的政策。一旦希望完全断绝，这种游说就的力度就会慢慢降低。中国在政治上将会面临较大的国际压力。

外汇储备过高，人民币升值意味资産缩水

但投机者没想到的是，中国政府对外汇储备过高另有一番算计。

今年以来，中国的贸易顺差确实以令人瞠目的速度增大。中国商务部外贸司近日发布了《今年前8个月外贸运行情况及全年走势》报告，称据中国海关统计，今年1至 8月，中国进出口总额达到8,917.3亿美元，其中出口4,762.5亿美元，进口4,154.7亿美元，累计实现进出口顺差607.8亿美元。报告称，今年中国全年贸易顺差将接近1,000-1,200亿美元。

毫无疑问，过高的贸易顺差对任何国家都是一件危险的事情。1,000亿美元顺差对中国来说，表明中国经济的增长比以往任何时候都更依赖于外部需求。目前，中国净出口对GDP增长的贡献率已达到了37%。中国的外贸依存度已经达到80%，大大高于其他发达国家和发展中国家的水平，成为世界上外贸依存度最高的国家。

　　巨额的贸易顺差也带来了外汇储备的膨胀，而高外汇储备也带来了较高的汇率风险。由于中国主要以美元为储备货币，人民币对美元汇率的变动，必然引致中国外汇储备价值的变动。2004年11月26 日，纽约市场欧元对美元汇率一度升至1比1.33的历史新高。至此，美元汇价从2002年以来已经贬值40%以上。

依据保守估算，中国 80%的外汇储备为美元资産，其中，相当大一部分被用于购买美国国债和投资美国政府支持的房地産基金公司。人民币升值即意味着美元贬值，意味中国的外汇储备严重缩水。更有专家直接宣称，7月21日以来2%的升值意味着中国的外汇储备中储备美元的价值已经相应缩水了2%。