吴中英:论人大制度改革之二——人大权力论述

第一个错误的认识是把人大对除人大外的其它国家机关的官员的确定当成是人大的选举权。其实，选举可分为三种方式。第一种方式是通过大选来确定人员的选举方式。人大代表的确定是用这种方式，行政首脑（国家主席、各省市行政首脑等）的确定也应该用这种方式。第二种方式是人员由他的上一级提名，再经人大批准，以此来确定。如：国家副主席、国务院总理、各部部长等的确定。第三种方式是由组织机关内部商议或内部长官确定，无需经外部其它机关的批准。在第二种方式中，上一级长官的提名才是选举，上一级长官才拥有选举权，而人大只是对被提名者的资格进行审定，对其机关的人事任命给与批准。由于在一党专政下，人大中没有党派的斗争，所以，在这里一般都能获得通过。在中国，除人大外，其它国家机关人员的确定只有第二种和第三种方式，就连行政首脑的确定也是用第二种方式，而不是用第一种方式。提名权，也就是选举权，属于行政官员的上一级，更多的还是属于中共党委。国家主席、军委主席就是这样选举出来的。所以，人大所拥有的权力，并不是选举权，而是对国家机关人事任命的批准权。其实，从根本上说，这只是人大的一项议事权。

第二个错误的认识是把人大的所谓选举权当成是与立法权同等主要的权力，甚至比立法权更为重要，却把人大的议事权不当一回事。第一，其实，人大对除人大外的其它国家机关的所谓选举权只不过是对国家机关人事任命的批准权，是议事权中的一项权力。第二，人大对上一级人大代表的所谓选举权本不应该是人大的权力，而应该是公民的权力。在中国，人们似乎特别注重所谓的选举权，似乎只要一级一级的人大代表选出来了，然后一级一级的官员选出来了，人大的权力也就实现了。却不知这样却把人大最主要的权力－－议事权，给忽视掉了。中国官员的选举，人大没有选举权，人民也没有选举权，因为在这里没有大选。可以称得上是大选的，只有人大代表的选举。所以，共产党把人大代表的选举、人大会议的召开，当成是“人民当家作主”的表现，把人大会当成是“人民行使国家权力的机关”。其实，中国人大的选举远不是人们想象中的那样“神圣”。先不说人大代表、人大会根本就没有任何实质上的权力，就连“没用”的人大代表的“大选”，也不敢让人恭维。选举是分级别的，直接选举是第一级，由直选出的代表再去选举是第二级，以后以此类推。只有直选的第一级选举者才是选民，其它级别的都是“代表”。选举的级别越少，就越能体现民主，选举的级别越多，就越能体现专制。外国的“大选”，一般都是直选的，就算不是直选的，至多也是二级选举，因为有党派的区分，被选举人很可能因为几票之差而落选，所以，每个被选举人都是非常注重选民的。而在中国，人大代表的选举是分为很多级别的。首先，按地区就分为中央级、省级、地区级、市县级、街道级、乡村级等。其次，甚至分到每一个单位、学校，有的学校还分到每一个班级，有时候学生不愿去投票，就由班主任叫班长或哪个同学做“代表”了。这样一级一级的选上去，选到最后就跟一般的民众毫无一点关系了。再加上，做人大代表根本就没什么实权，做选举别人的“代表”更是没什么意义，谁还愿去选什么举呀。所以，人大代表的选举，不应该是人大代表的权力，而应该是选民或公民的权力。这样一级一级的选举，第一级选出来的应该叫“人民代表”，第二级选出来的应该叫“人民代表”的代表，第三级选出来的应该叫“人民代表”的代表的代表，第四级选出来的就应该叫“人民代表”的代表的代表的代表……这个我就怀疑了：加了那么多的“代表”后，他还能“代表”人民吗？明显，他是“代表”的代表，而不是人民的代表；他只能代表“代表”，而不能代表人民！

我认为，人大应该有两大主要的权力，一是议事权；二是立法权。为什么把议事权放在第一位呢？因为议事权在实际中的作用比立法权更为重要。

议事权，这本来应该是人大的一项最主要的权力。议事权是对国家大事的讨论、商议和决定的权力。一般，国家的对内对外政策，都是由议事权所做出的决议确定的。比如，在美国，国会拥有议事权，美国国家的对内对外政策基本上都是由国会确定的。但是，在中国，人大并没有这样的权力。这并不等于中国就没有议事权。实际上，中国的议事权完全掌握在中共党委的手里。中国国家的对内对外政策，都是由中共中央党委确定的。但是，中共党委又不公开作为一个国家机关，而只是作为共产党的一个组织机关，这就更加使得普通的民众，没有加入共产党的无从过问国家政策的制定，而加入共产党的如果不是高级官员又没有权力过问。所以，中国国家的议事权实质上只掌握在中央几个特别高级的官员手中，就连部长、省长级的这些官员也只有提提意见、建议，然后“服从组织决定”的份。至于普通的民众，不用说国家政策的制定了，就算是对国家政策提出反对意见，也有可能会“反党、反政府、反国家、反人民” 、“影响国家的稳定团结”，国安局的可就有事做了。

至于立法权，因为中国是单一制的国家，它不同于联邦制的国家，它的中央和地方都是相同的法律，这些法律都是由中央制定的，地方偶尔也有点立法权，但也是微乎其微的。在表面上看来，立法权是属于全国人大常委会及其下属的各专门委员会。但是，一旦遇到有争议的法规，实际上起作用的还是中共中央党委，全国人大代表是毫无任何作用的。就拿制定《新闻出版法》来说吧，制定了这么多年，还是没有结果。为什么？因为中国的立法权是属于共产党的。如果对新闻出版给与严格的限制，这就等于用法律绝对的把民众的嘴封起来了，这后果可是不堪设想的。如果对新闻出版给与宽松的规定，民众就可以毫无顾忌地说话了，新闻、报刊也可以毫无顾忌地宣传了，“国安局”也必须把有关这一方面的事公开出来，不能再私自暗地行动了，那共产党的日子可就难过了。再加上，这个《新闻出版法》本来就难以制定，他既要给人新闻、出版、言论的自由，又不允许别人反对他，这可就难办了。可以说，不管怎样制定这个法律，对共产党都是不利的。但是，如果没有这个法律规定，共产党做事就可以有很大的回旋余地，想怎么做就可以怎么做，何乐而不为呢？所以，共产党的态度是，这个《新闻出版法》是绝对不能制定出来的！(文章仅代表作者个人立场和观点)