中共黨與國家權力機關關係的歷史演化(圖)

中共國兩會（圖片來源:  Getty Images）

【看中國2024年6月21日訊】各級人大是國家權力機關，其最重要的職權功能之一是立法。立法修法，尤其是憲法的修訂，來不得半點馬虎。那麼，習近平何以能如此順利地流氓修憲，玩弄全國人大——國家最高權力機關於股掌之間？說到底，這是中共黨」打江山坐江山「的邏輯必然。讓我們對此做些簡要的回顧與分析：

中共完全控制的「橡皮圖章」

1949年前中共黨的絕大部分黨員來自鄉村貧苦農民、城市流氓無產者與產業工人和小知識份子。作為列寧主義類型的黨，毛澤東與中共黨深知，只有把列寧的「思想」——俄國人生澀難懂的抽象話語——轉換成連中國底層民眾都聽得懂的話，才能成功地動員他們加入中共鬧革命。於是諸如「打土豪、分田地」，「打江山、坐江山」之類的說法，就是中共最廣為人知的鼓動口號。所謂「打江山」，就是暴力革命奪取國家權力，用毛澤東的話說，即「槍桿子裡面出政權「。所謂」坐江山「，就是中共黨掌控國家權力。毛澤東從帶著隊伍上井岡山起，就琢磨著奪取國家政權。

1931年中共在井岡山成立中華蘇維埃共和國，毛澤東既被選為中華蘇維埃人民委員會主席，又被選為臨時中央政府執行委員會主席。前蘇聯的蘇維埃政權就是井岡山中華蘇維埃共和國的模版；中共黨的國家理論源頭，就是列寧的「堅持黨領導國家」的思想，這成了中共黨理所當然地高踞於國家之上的」政治正確「盾牌。經過28年的暴力殺戳，中共奪得國家政權，宣告成立中華人民共和國。這決定了中華人民共和國的國家政權從一開始就依附於中共黨而存在，全國人大從來沒有獲得過憲法所闡明的國家最高權力機關的地位。

媒體人黃鐘先生曾經指出：1949——1959年是中共黨形成黨在法之上體制的關鍵十年。中共黨在全國人大、中央政府、司法、軍隊、外交、情報等機關建立中共黨的組織體系，從立法、行政、司法到人事任免都由中共黨掌控，中共黨還明確了在國家的大政方針問題上，中央政府必須向中共中央請示匯報的規定。這樣，全國人大不可避免地淪為中共手裡的「橡皮圖章」，需要時拿出來用，不需要時擱置一邊。全國人大的所有職能都在中共黨控制範圍之內，全國人大自身的存在與延續，都取決於中共黨的政治需要。

也正因為此，毛澤東是中國最高權力的真正掌控者。毛澤東建政後在全國發動各類運動，包括參加韓戰，都只在中共黨內討論決定，根本不需要（1949年10月——1954年9月）中央人民政府委員會和全國人大（1954年9月以後）常委會審議批准；三年大飢荒全國至少餓死4000多萬人，全國人大沒有追究毛澤東和中共黨的罪責；1964年中共黨主席毛澤東與國家主席劉少奇意見分歧矛盾激化後，毛澤東對劉少奇說：你有什麼了不起，我動一個小手指頭就能把你打倒。果然，毛澤東發動文革打倒劉少奇，劉少奇拿著憲法也保護不了自己，最終劉少奇於1969年11月慘死於河南。

從憲法權威角度說，無論是宣布戰爭狀態、追究執政黨和中共政府重大責任、罷免國家主席等，都屬於全國人大的核心權力，也只有全國人大經過法定程序才能做出決定。但是，以暴力革命起家的毛澤東和中共建立起政治統治後，就不在乎曾經給民眾的民主承諾了。1960年代中期，毛澤東為了擺脫自身的一系列困境，以「繼續革命」的神聖口號，發動「文化大革命」，不惜摧毀已經建立的國家權力體制和政治秩序，全國人大在民粹運動狂暴衝擊下，長達9年多處於癱瘓狀態。直到毛澤東去世，中共黨中止文革，全國人大才得以重新恢復。

改革開放後中共黨與人大關係的動態變化

汲取毛澤東與十年文革的深刻教訓，胡耀邦在「撥亂反正」中率先破除「兩個凡是」；安徽農民冒死試驗家庭承包責任田；中共黨十一屆三中全會確定改革開放；鄧小平提出搞民主法制，改革黨和國家的領導體制……，這使中國有了新的希望。也正是在這樣的大背景下，1980年代的人民代表大會制度顯出過一些新的氣象，客觀上給人大自身改革注入了動力，人大滋生出新的活力。

這主要在三個方面：人大代表的選舉產生、各級政府的人事任免、人大對政府的監督。然而，人大新氣象好景不長，人大這個國家權力機關的地位作用，在40多年間經歷了馬鞍形的沉浮變動。

人大代表真竟選終究夢幻一場

1980年代初在籌備召開各省市的人大會議過程中，各地陸續出現競選人大代表的活動，特別是高校先後出現過競選熱潮。北京師範大學、清華大學、中國人民大學、中央民族學院等都有大學生成為競選中的活躍人士，包括當時在北京師範大學讀書的劉少奇兒子劉源。其中，影響最大的是北大，當時北京大學校園裡的風雲人物如王軍濤、胡平、於大海等，後來成為海外華人中的著名民運人士。

競選是民主政治的起點，客觀上也是民眾普及民主意識、提升民主能力的最重要路徑和機會，年輕人再次成為草根民主興起的先行力量。面對民眾的熱情高漲和積極參與，中共高層領導人的態度逐漸發生分化：鄧小平陳雲等從一開始的鼓勵默許到後來的限制；胡耀邦等則始終如一地明確支持大學生的競選熱情。鄧小平1980年底再次強調四項基本原則以「堅持黨的領導」為核心，「並且要以適當的法律形式加以確定」。對競選人大代表中的一些情況，鄧小平判定為「非法組織、非法刊物的積極串聯，反黨反社會主義言論的公開發表」，是「敵我矛盾」的性質，要進行一場「政治鬥爭」。當時北京市委下達通知說「競選是資產階級形式」，中國人民大學黨委決定黨員不得參加競選；北京大學一分校黨委書記，組織動員黨員和積極份子反擊候選人不符合四項基本原則的競選講話……。然而，胡耀邦則認為「競選出人才！」北大黨委副書記主動參加學生的競選答辯會，並表示校黨委要「用各種方式宣傳候選人」。但是，胡耀邦等終究抵擋不過中共政治老人的強大壓力，北京等地黨執行鄧小平壓制民主的旨意，封殺當選人大代表的北大學生胡平，使胡平畢業後長期未得分配工作。京城外，在湖南省委的支持下，湖南省師範學院校方粗暴干預選舉，由此引發湖南學潮。各地出現的情況表明，即便「五四」憲法和「八二」憲法闡明瞭國家的一切權力歸人民，然而事實上絕大多數人大代表都由中共黨指定或商定；凡是獨立參加競選而當上人大代表的，都受到過中共各種形式的打壓。

1990年代後，隨著市場經濟的快速生長，各地都有一些成功企業家爭當人大代表，這其中的情況相當複雜。一方面中共官方有心讓某些民營企業家成為人大代表——它並不意味著中共黨的政治體制具有開放性——而是在國家政治領域中出現的一種錢權交易。另一方面，有不少民間人士獨立參選人大代表。江澤民和胡錦濤時期，官方表面上並不直接打壓公民獨立參選人，實際是利用公權竭力為官方推薦的人選造勢，變相限止獨立參選人的活動，盡量阻斷他們與選民接觸的機會。儘管這給獨立參選人增加了不少困難，但民間人士的努力始終沒有中斷過。其中最為外界所關注的是湖北省的姚立法先生、北京外語學院的吳青教授等。

習近平上臺後對社會實施嚴厲控制和打壓，民間人士參與政治的環境空前嚴峻。上海市、北京市、湖北等地都有獨立候選人遭到各種騷擾、恐嚇、圍堵、非法拘禁，一些獨立候選人手機被搶、電腦被扣、人身被監視看管。2016年北京人大代表選舉時，英國媒體BBC的一位資深記者前往約定的獨立參選人家採訪，到達參選人家門時只見大門被堵、窗戶被封、參選人被軟禁在家。記者與那群身份不明的圍堵者交涉週旋了半個多小時，非但見不到參選人，相反還遭到百般阻擾和暴力驅趕。在人身安全得不到保障的情況下，記者被迫放棄採訪。中共強調人民代表大會制度是中國的根本制度，然而人民既沒有選舉權更沒有被選舉權，所謂「選舉」只是一種虛假的政治包裝而已。由此，各級人大及其人大常委會，尤其是全國人大常委會，只不過是中共黨放心的人聚會的特定場合，各級人大會議都不可能違背中共黨的旨意。

人事任免中的多頭博弈

中共黨對各級人大的控制，最關鍵的環節是操控投票，迫使人大通過黨「推薦」的政府成員名單。各級政府組成人員須經人大代表投票表決同意，這是各級人大行使權力的最重要體現，也往往是人大代表的「民意」與黨組織的意圖博弈的重要關節點。

改革開放後，隨著解放思想的推進，有些省市的人大代表敢於表達真實的投票意願，不再完全依照中共黨的「指令」行事。只要民意過不了關，即便是等額投票政府組成人員，黨的組織意圖照樣落空。例如，原遼寧省惡名在外的貪官慕綏新，屬於既有能力幹事又敢膽大妄為貪腐的官員，曾被省委推薦為省政府某廳廳長人選，但多數人大代表投了反對票，慕綏新未能獲得新職。人大會議後，省委即任命慕綏新為該廳黨組書記，比廳長的權力還要大。於是民間嘲諷說：「人民不要的，黨要了。」這不是孤例，習近平作為任職候選人，也曾被人大代表否決過。

在習近平父母老關係的活動下，1985年5月習近平被調到福建廈門市任副市長（從正處級提拔到副廳級），不久後任常務副市長。1987年12月的廈門市人大會議上，習近平被提名為下一屆市長人選（正廳級），並且是等額選舉。然而，投票結果是習近平得票不過半數而落敗。不久，習近平就被調到福建省寧德地區擔任地委書記，提拔為正廳級幹部。因為，擔任黨的領導職務無需經人大代表投票。

人大代表投票選擇政府組成人員，這既是人大的核心權力之一，也是人大代表的「民意」與中共組織的意圖博弈的集中體現。1993年的浙江和貴州的兩省人大會議上，人大代表們不同意中共中央決定的省長候選人，於是人大代表們在會議上聯合提名，推出「民意省長候選人」。投票的結果是「民意」省長當選了，黨的意圖意空了。在中共黨頂層看來，這不僅是「選舉出了問題」，而且是對黨中央權威的嚴重挑戰，自然不能容忍這個趨勢在其他省蔓延。

浙江省與貴州省人大會議結束後的當月，中共中央組織部即在北京召開部分省區市領導班子換屆選舉工作座談會，當時的中組部副部長張全景做了《切實加強黨的領導，保證領導班子換屆選舉順利進行》的講話。此後，中共中央堅持省級人大和政府換屆「一把手」（正職）只能有一個投票「人選」，實際變相剝奪了人大代表聯名推薦「人選」的權力。

如何對付人大代表在人事任免上的「自主選擇」？中共黨確實想了不少辦法，高新先生曾在他的文章披露過一些情況，我再做些補充：

一是以中共黨的組織名義，要求被代表聯名推舉的「候選人」服從組織決定，聲明自己退出「候選人」之列，讓代表民意推選候選人落空；

二是不搞大會投票，以地、市為單位劃成若干分團，把責任砸實到地、市主官到頭上。若投票結果違背黨的意圖，輕則主官調離降職，重則找個反腐敗藉口「雙規」審查。我曾親耳聽中紀委研究室主任說：」官員都不經查」，一抓一個准。

三是工作人員事先印有代表座位名單圖，代表按規定座位入座投票，代表寫票後將選票反扣在座位台面上離開現場，由工作人員按座位順序收取選票。翻開投票一眼便知代表是否按組織要求寫票。這種種做法，等於廢除人大代表「無記名」投票規則。

四是投票時告知人大代表們，同意的」不動筆「，不同意的」請動筆「。人大代表座位一個緊挨著一個，眾目睽睽之下，誰敢公開動筆表示自己不同意「候選人」？！

以上這種種做法，都是利用種種有形無形的脅迫，限制人大代表權力，以保證表面上是人大任免政府組成人員，實質人事大權牢牢把控在中共黨的手裡。

其實，所謂投票代表民意與黨的意圖博弈，說到底還是中共黨內的內鬥。各級人大代表中，中共黨員約佔70%，黨的意圖應該是有把握實現的，之所以出現「民選」省長，根子還在於黨內缺乏民主。中共黨內，上至中央下到省市，確定人選推薦名單的背後，是黨內不同勢力之間權力資源的爭奪。眾所周知，中共黨決策的潛規則是「小事開大會，大事開小會，特別重要的事不開會」。為新一屆政府選配負責官員屬於最重要的決策，其習慣性做法是黑箱操作強調「保密」，不可能事先召集黨員人大代表討論徵求意見。由於不同意見在黨內沒有機會表達，於是就在人大會議上用人大代表的權力來與中共組織抗衡。然而，由國家極權統治體制掌握一切資源所決定，黨組織能掌控所有幹部甚至其家人的命運。無論是誰，都可能一夜之間從達官顯貴跌落至階下囚徒。也就是說，一旦中共收緊黨內控制，黨員人大代表就鮮有敢違抗組織意志的。事實上，後來其餘的省人大會議再也沒發生過類似浙江、貴州兩省人大會議的情況。

筆者曾經參加過中央黨校中青年幹部班學員（省部級幹部後備隊伍）的討論，一位學員指出全國人大常委會的人事任免權與中組部幹部調配使用權之間存在矛盾衝突，這位學員發問：「黨管幹部」原則與「人民授權」原則的衝突究竟該怎麼解決？事實上，當制度本身存在矛盾衝突時，常常是承擔相應職責的官員陷入困境左右為難，他們往往是制度的替罪羊和權鬥的犧牲品。

「異化」的人大「監督」政府

監督政府及其官員是人大的職能之一。毛澤東在延安時期曾與黃炎培有過一次著名談話———後來被美譽為「窯洞對」，毛澤東說由人民民主監督共產黨。事實正相反，70多年來中共一直凌駕於國家和社會之上，凌駕於憲法與法律之上，各級人大的監督職能形同虛設。這主要是三個問題：人大監察機構難以獨立存在；公權力違憲難以追究與糾正；人大的監督功能變成黨內的內鬥工具。

首先，各級人大監察機構難以獨立存在。1949年中央人民政府委員會建立過政務院人民檢察委員會，直接監督政府，譚平山任人民檢察委員會主任。同時，中共黨建立黨內監察委員會，對政府官員實行間接監督。1954年第一屆全國人大會議通過的《五四憲法》，把中國定位於社會主義國家，確立起中共黨的一元化領導體制，從根本上改變《共同綱領》闡明的中共黨領導、多黨聯合執政的聯合政府性質。第一屆全國人大會議設立國國家監察部，專職行使監督政府和政府官員的職權，國家監察部向全國人大負責。1957年反右後，中共黨決定把全國人大監督政府的權力收歸於黨，撤銷國家監察部。1959年第二屆全國人大第一次會議決議撤銷國家監察部，將監察部的人員和業務歸入中共中央監察委員會。此後，中共的（監察委）紀檢委直接監督政府官員，全國人大的監督職權形同虛設。改革開放後一直沒有恢復相對獨立的國家監察委員會，全國人大的監督職能始終處於懸空狀態。

其次，公權力違憲難以追究與糾正。中國長期以來有憲法無憲政，憲法就是一紙空文。從理論上說，制定憲法是為了實施憲法，並且必須不折不扣地執行，對於任何違反憲法的行為，尤其是公共權力的違憲行為，必須進行司法審查，並依法追究法律責任。然而實際生活中，公權力違背憲法的強力行為處處皆是，卻長期得不到糾正。稍舉幾例：

比如，各級人大開會特別是全國人大開會，人大代表習慣性地使用「聆聽總理報告」，「受到很大鼓舞」之類的語句，批評質詢政府工作的意識極為薄弱，甘於扮演「舉手通過」的政治木偶；

又如，中國憲法第35條闡明公民有言論自由、結黨結社、新聞出版自由等權利，70多年來除了民國時期組建的八個民主黨派以外，中共黨始終嚴厲打擊民間的任何結黨結社活動。文革前以成立反動組織為罪名，1978年後以顛覆國家政權為罪名，許多公民因此被判刑入監；有的至今依舊身陷牢籠；

再有，2020——2022年習近平親自部署、親自指揮抗擊武漢新冠病毒疫情，各地執行絕對清零政策所採取的極端措施反人道反人權，不少人因此而被奪去性命。然而，中國政府至今隱瞞真實的死亡人數，全國人大對此並未作出任何批評性反應，更別提追究中共黨魁和政府責任；

還有，中國每天都在「打內戰」。全國各地城管、輔警越權濫用暴力，動輒沒收平民攤販售賣物品，公開搶劫私人財物、當街暴打民眾，甚至隨意抓捕民眾，他們連80多歲的耄耋老人、身殘肢障的行動困難者都不放過。這在中國各地司空見慣，卻不見各級人大站出來伸張正義，制止粗暴野蠻「執法」；

總而言之，長期以來公權力違憲違法在中國成為「常態」，與憲法難以進入司法實踐直接相關。中國的憲法學家曾經不斷提出建立違憲審查機制，然而幾十年的呼籲，至今沒有任何進展。2003年孫志剛事件發生後舉國嘩然，北京大學法學教授賀衛方等八位學者先後上書全國人大常委會，提出對收容遣送制度進行違憲審查——在中國語境中，被稱之為「合憲性審查」。然而全國人大常委會法制工作委員會不做任何回答，僅由中國國務院宣布廢止原有的收容遣送辦法，以新的救助管理辦法取而代之。孫志剛以生命為代價，都未能推動建立違憲審查機制。賀衛方教授曾經嘆息：法學家們所期望推動的法治進步，只走了半步。

人大的監督功能變成黨內的內鬥工具。1978年以後，「馬上奪天下」出身的各級官員大多數到了退休年齡。各地通行的做法是把人大、政協的領導職務作為「老幹部」退休前的過渡性位子，即所謂退居「二線」。於是，人大這個國家權力機關事實上成為了老幹部臨退休前的「養神干政」機構，免不了與在「一線」（政府）任職的少壯派官員產生各種矛盾摩擦。這類摩擦分兩種情況：一是正常的批評監督政府；另一是夾雜著人際矛盾或者利益衝突的制肘現任領導。這就使得人大常委會顯得不那麼「聽話」，在職官員感覺「黨的領導」在人大被削弱了。

大約在2006年前後，中共實行了新的做法：地方（省市縣）黨委書記兼任人大常委會主任，把人大常委會直接置於黨組織的直接控制之下，實質是以加強黨的領導的名義，確保權力意志的通行無阻。由此人大的監督功能——僅有的有限制約強權意志的某種制度性設置也被實際上廢除了。

總之，改革開放給全國人民代表大會帶來過生氣活力，一度改變過其「橡皮圖章」的面貌。然而由「一黨專政」的極權制度本質所決定，中共黨難以容忍「人民權力」的有限行使。從1980年代的人大代表競爭性選舉開始，中共黨就想方設法地阻礙人大履行權責，擠壓人大代表的民主空間，最終在胡錦濤的第二個五年任期內又基本恢復了全國各級人大的「橡皮圖章」原狀。

即便如此，習近平並不滿足，他上臺後更加變本加厲地削弱全國人大的權力地位，直到在他初步達到改變全國人大性質定位的目標。請看：

2015年，習近平破天荒地實行全國人大、全國政協、中央政府、兩高院向他（以中央常委會名義）匯報工作的制度，並強調這是保證黨中央集中統一領導的制度性安排；

2017年3月，第十二屆全國人大委員長張德江宣布，全國人大立法工作的首要原則是堅持黨對立法工作的領導，全面貫徹落實黨中央確定的立法工作目標任務，立法中的重要事項和重大問題，由常委會黨組及時向黨中央請示報告；

2017年9月至2018年2月底，習近平直接操控中共有關部門進行取消國家主席任期制的秘密修憲活動，時任全國人大委員長的張德江按照中共中央的安排參與修憲事務；

2021年，習近平要求人大成為「四個機關」：人大及其常委會要成為自覺堅持黨的領導的政治機關、保證人民當家作主的國家權力機關，全民擔負憲法法律賦予的各項職責的工作機關、始終同人民群眾保持密切聯繫的代表機關，這種性質定位明顯違背憲法。

2024年，習近平在人大會議上當眾敲桌子，訓話全國人大委員長趙樂際，而趙樂際在習近平訓話後立即掏筆補作記錄。這一突兀互動表明，習近平公開無視國家最高權力機關的應有權威。由此，這成為引發各種媒體議論的熱點之一。

歸根到底，從毛澤東到習近平，中共黨高踞於國家之上的「一黨專政」本質絲毫沒有改變，只是毛澤東有所顧忌，做的較為隱蔽巧妙，有學者概括為表面一套實際上另一套的「陰陽體制」，而習近平則索性撕掉一切偽裝，赤裸裸地顯出黨控制一切權力的極權統治本相。

(文章僅代表作者個人立場和觀點)