中國式財政分權的風險邏輯

【看中國2013年08月08日訊】中國的經濟體制改革實際上是一個分權的過程。一方面，通過市場化，政府逐步退出競爭性領域，使其資源配置主要由價格和競爭機制實現；另一方面，在政府體制內部，中央逐步向地方放權，無論是早期的財政包干制，還是後來的分稅制，都使地方擁有一定程度的自主權。

但是這種分權還只是局部的分權，或者說是一種不徹底的分權改革。首先，中國式財政分權並沒有賦予地方獨立的稅權。其次，中國式財政分權沒有在地方層次上形成水平制衡，這就意味著中國式財政分權並不是在一個公共財政的架構下進行的分權，而僅僅是在一個等級管理體系中的權力劃分。

回顧改革開放30多年來政府財政體制變遷歷程，政府財政管理體制是處理中央政府與地方政府之間以及地方各級政府間財政分配關係的一項基本制度，其核心問題是明確各級政府之間支出責任和收入劃分。

改革開放30多年來，地方財政收支經歷了由「盈餘剪刀」向「赤字剪刀」的轉變。1994年是中國經濟改革分水嶺，出臺了很多重大政策，經濟也隨之發生了一些結構性變化。1994年的分稅制改革清晰地界定了中央和地方政府的稅基和稅收分成比例，影響深遠。1994年稅制改革以來，中央和地方政府的「財政收支倒掛」現象比較嚴重，特別是在「GDP增長競標賽」與過度競爭背景下，地方政府紛紛尋找其他財源以彌補收支失衡，因此，土地財政成為地方財政的普遍模式，軟預算約束問題日益嚴重。

2008年金融危機以來，以地方政府為主導的投資擴張，使得對資金有飢渴症的地方政府通過表外貸款、銀行間債務融資等形式與其對接，大量資金流向地方融資平臺、房地產貸款，這樣一方面導致了包括政府、企業以及金融機構在內的所有部門負債率大幅上升，資產負債表出現了明顯惡化；另一方面，大量增量資金投向投資驅動型領域造成了普遍性的結構性產能過剩，也導致了投資效率和資源配置效率的大幅降低，以及財政資源的錯配。

未來必須從導致這些問題的根源入手化解潛在風險。下一步應以推動財政分權改革為重點。所謂財政分權是指中央政府給予地方政府一定的稅收權和支出責任範圍，允許地方政府自主決定其預算支出規模和結構。中國需要重新調整中央地方財權事權分配，逐漸改變以地方政府融資平臺為主體，以土地儲備作為抵押支持，以銀行信貸作為主要資金來源的地方政府融資模式，開闢地方政府新的財源來取代土地財政。更加具有挑戰性的是要逐步建立全口徑財政預算，由各級人大審批包括一般財政預算、政府性基金預算、完整的國有企業資本經營預算在內的公共預算。

只有這樣才可能真正解決在中國式的財政分權體制和地方競爭體制雙重背景所導致的存量資產配置扭曲和效率低下的深層次問題。

更進一步分析，中國財政與金融風險有著極為緊密的邏輯關係，因為中央和地方政府之間的財權博弈直接影響到兩者間的金融資源博弈。從地方政府的角度來講，地方財政不能通過無限制地撥款來支持地方國有企業，只好從其他渠道為國有企業展開對資金資源的爭奪。各地方政府紛紛將注意力轉向金融資源，尤其是銀行體系信貸資源的控制上來，這必然會造成金融部門不良貸款率的攀升和資金配置效率的下降。

毋庸置疑，利率市場化將成為影響中國經濟金融格局的最重要因素之一，但真正意義上的利率市場化絕不僅僅是放開利率管制那麼簡單。當前，政府對金融資源的壟斷使得整個金融市場分化和畸形利率市場化改革的核心在於要打破政府對金融資源的過度壟斷，向市場真正放權。如果政府不能主動放棄自己的支配力，市場力量就難有發揮的空間。

由於存在以中央政府信用作為擔保的隱性擔保機制，隨著金融管制的進一步放鬆，包括銀行理財、銀信合作等規避利率管制的金融工具被大量創設出來，起到了繞開利率管制、信貸控制的作用。這樣，一些政府擔保之下的槓桿率極高的 「風險資產」，很可能不但沒有為高風險支付高溢價，反而享受了「無風險資產」的高信用和低成本。大量的資金還可能繼續投向與政府相關的項目和資金回報率高的領域，金融資源的錯配局面並不會因貸款利率放開而根本性改變，實體企業特別是中小企業融資可能依舊會非常困難。

就國際經驗而言，在成熟市場經濟國家，利率市場化是 「價高者得」，而如果中國不能真正向市場讓渡對金融資源的配置權，中國利率市場化就可能變成 「權重者得」。從這個意義上來說，利率市場化實際上是對政府放權的倒逼。

因此，中國必須解決財政分權和金融分權不徹底所帶來的風險累積，中國新一輪分權式改革勢在必行。

(文章僅代表作者個人立場和觀點)