可左右國家政策的美國智庫的前世今生(圖)

在美國公共政策制定過程中，雖然政府是直接的政策制定者，但事實上，在政府採取任何執行措施之前，關於政策的議事日程和政策的具體方案構建就已經從智庫開始了。（網路圖片）

【看中國2013年07月04日訊】智庫作為美國的一種社會力量，其對中美關係的總體看法，集中代表了美國政界和社會對此的基本理解和認識。同時，瞭解美國智庫的研究動向，也是分析美國對華政策的一個重要指標。

可左右國家政策的美國智庫的前世今生

這是華盛頓的「K街」（KStreet），一條雲集了律師行、說客集團和智庫的商務街，一向被認為是企業利益影響政治的象徵，美國智庫雲集於此，天天盯著國會和白宮，想方設法把自己的政策分析和研究結果「塞進」國會議員和政府要員的大腦。我們到訪的戰略與國際研究中心（CSIS）和布魯金斯學會（BrookingsInstitution）便身處其中，他們見證的是智庫這個美國「發明」的演變史。

何為智庫？

對於那些想要準確描述這一類風格越來越迥異的組織的人們來說，怎樣定義智庫已經成為一個長期困擾他們的問題。這很大程度上是因為人們對怎麼才算是一個智庫眾說紛紜。

智庫是這樣一種規模不等的實體，它既可以由一兩個人組成，也可以擁有幾百位員工和研究人員。這些智庫中，有的預算僅有一兩千元，有的預算高達幾百萬美元。換句話說，智庫可以像蘭德公司那樣，躋身美國聲名顯赫的外交和國防政策研究機構，擁有超過兩億美元的年度預算，在加利福尼亞寸土寸金的聖塔莫妮卡海濱擁有自己的豪華辦公樓，或是像加拿大國際和平與安全委員會（Canadian Council for International Peaceand Security）那樣低調。後者沒有自己的辦公樓，在2001年4月解散之前，一直以25萬到30萬的低調預算租用渥太華拜沃德商場的辦公室辦公。

公共政策智庫運作方式類似於私人企業，但其最終效果不是以利潤來衡量，而是看他們對政策思想的影響。作為獨立的政策分析中心，他們是否能夠生存並取得成功，在很大程度上取決於其董事和員工推銷和推廣思想的能力。

美國的絕大多數智庫根據《所得稅法》註冊為非營利的免稅組織，他們通過申請成立一個面向公眾宣傳各種政策的教育組織，從而取得建立非營利機構的資格。為了獲得免稅資格，他們還不得支持任何政治派別。很多智庫確實在一些政治問題上有自己的立場，但是他不能公開支持或反對任何一個政黨，而且遊說政府的預算支出不能超過法律規定的比例。

美國智庫一般都強調自己的「非營利性、獨立性和無黨派」色彩，但這只是最初的情況，現在的情況則要複雜得多。智庫一般都有董事會全面負責研究計畫、立項以及執行核查，並「保證智庫的獨立性」，但這種獨立性也只是相對的。首先，智庫從一開始就有自己的定位，或保守，或中性，或激進，這些都為其研究先天地設定了「有色眼鏡」。而且，董事會成員的背景和理念也決定著智庫發展的方向和研究趨向。

不過，智庫和利益集團兩者之間也有一些明顯的區別。首先，雖然一些智庫竭力迎合盡量多的選民，但是與大多數利益集團不同的是，他們不專門為某一個特定選區的選民說話。例如傳統寂靜會一般會支持美國人攜帶槍支的權利（這是一項受美國憲法第二修正案保護的公民權利），但該基金會卻不替美國的槍支所有者說話，真正替槍支所有者說話的是美國步槍協會（NRA）。第二，利益集團的主要目標不是推進社會科學的研究工作，而是推動當選的政府領導能夠制定符合他們利益的政策。而智庫受法律限制，不能支持或反對任何一個候選人，也不能捐助政治黨派或候選人，但他們可以與現任領導或渴望在競選中獲勝的候選人討論外交政策問題。

智庫的發展

美國國內第一批智庫出現在20世紀初期，其工作任務體現了進步時代（Progressive Era）的要求：由蓬勃發展的社會科學得出的專家意見可以解決公共問題並且影響政府政策制定。他們的目的是使政府這個「公共的合資企業」更加高效，更具有專業水準。

羅素賽奇基金會（Russell Sage Foundation）和市政研究局（BureauofMunicipal）是成立於那個時期的第一批智庫，其任務是「改善美國的社會狀況和生活狀況」，以及提高政府的效率。這些機構的主要捐款來自於工業革命所創造的財富，其中包括鼎鼎大名的洛克菲勒、卡內基以及J·P·摩根。

之後，隨著美國大蕭條的到來，對純粹的科學分析和用孤立的行政方法解決社會問題的信心受挫，專家直接參與政策制定越來越司空見慣，「知識看起來更像是另一種政治權利的工具，而不是較高級的智力顧問」。

在這期間，美國政府開始重視由工程師、物理學家、生物學家以及社會學家相結合所產生的綜合研究成果，所以二戰後迅速出現了大批與政府簽訂研究合同的智庫，最具代表性的便是成立於1948年的蘭德公司。

1960年代以後，國際形勢的發展使智庫具有濃厚的意識形態色彩，它們向政策制定者推銷政治主張，灌輸各種思想。這些智庫一般都有鮮明的政策、黨派和意識形態傾向，力求影響噹時的政治或政策。同時，保守派智庫數量開始激增，其中的代表是傳統基金會和卡托學會。

當時，保守主義在美國的大眾普及有了一個發展，而新自由主義的吸引力開始消失；同時，對非保守派智庫的資助也發生了變化，其中1969年通過的稅務改革法案限制了私人基金會的政治活動，智庫的最大私人資助者福特基金的財力也開始受到削弱；此外，研究機構從國防部獲得資助的數量開始減少。由於這3種情況，智庫獲得資助來源的多樣性萎縮了，對非保守派機構造成了損害。這些情況還促使所有智庫成為更加面向營銷的美國政治參與者，而這一特點一直保留到了今天。

目前很多美國思想庫都面臨著嚴峻的現實，隨著2008年年底的金融危機席捲全球，美國智庫紛紛削減人力和項目資金。國際戰略研究中心的總裁約翰漢默就曾坦言：「我每天最重要的工作就是尋找資金。」

基於對信息傳播的重要性的認識和市場競爭的需要，各大智庫在思想產品的推銷和宣傳上不斷投入更多的時間和金錢。傳統基金會用於信息傳播的年度費用高達600萬美金左右。布魯金斯學會2007年度在推銷其研究成果上的花費也達400萬美金之多。

自1990年代至今，政治家後援型智庫開始出現，其一般由具有政治雄心的人物或其支持者，以及離任後著力進一步推進其政治和意識主張的前總統等人創辦，其中包括卡特中心和尼克松和平與自由中心。

「旋轉門」

「旋轉門」是美國特有的政治名詞，意指政府官員、思想庫和大學的學者以及商界名流之間的職位轉換。

在美國，走過「旋轉門」的名人數不勝數。最為風光的政壇大佬基辛格進入政界前就是哈佛大學的學者，離開政界後又成立了基辛格「國際諮詢公司」並任董事長；前中情局局長凱西在政府工作的前後都就職於自己組建的曼哈頓研究所；提出了國力方程的著名學者克萊因曾是中情局副局長；布希政府任內官學商轉軌的例子同樣屢見不鮮。切尼原是哈里伯頓公司的首席執行官、賴斯原是斯坦福大學教務長、沃爾福威茨來自霍普金斯大學、博爾頓來自企業研究所。「911」後才組建的國土安全部的第一批高宮中，已有九十多人跳槽到與安全有關的企業賺取高薪，其中包括前部長里奇、前副部長羅伊等。

旋轉門產生的原因在於「一朝天子一朝臣」，每次換屆選舉後伴隨著政府大換班，總統4年一選，牽涉官員的變動達四千多人。這些政府部長等高級閣員不是由議會黨團產生，也極少來自公務員，而是來自精英薈萃的智庫，這一點與歐洲國家和中國都很不相同。也因此，每隔4年就有很多學者從智庫進入政府，成為政策的直接制定者。

不像大多數議會制度，美國的內閣部長們並不是完全由議會的政黨會議產生，高級部門官員也並非主要來自政府部門。有許多途徑來獲取這些政府職位，很多職位在政府換屆時需要填補，還有一些前政府官員從政府部門輪換下來但希望繼續涉足政策制定，因此智庫天然地適合這樣的美國政治體系。

美國歷屆政府都大量依賴智庫學者來填補高層職位，例如卡特總統曾吸納了三邊委員會、對外關係委員會、布魯金斯學會等智庫的數十位成員在他的政府任職。里根總統大量使用了較為保守的智庫如胡佛研究所、美國企業研究所、國際戰略研究中心、當前危險委員會和傳統基金會的學者人才庫來實施其政策議程。歐巴馬政府組閣之後，布魯金斯學會進入政府從政的有三十多人，國際戰略研究中心、對外關係委員會、美國進步中心等也都有大量學者進入歐巴馬政府。通過美國思想庫所提供的這個橋樑，掌握大量專業知識的智庫學者成功地將知識轉化為了權力。

每當新一屆總統上任之際，除了一大批智庫的學者進入政府之外，同時也會有很多前任政府官員進入智庫從事研究工作。例如在布希政府擔任財長的鮑爾森離開政府之後，進入霍普金斯大學做訪問研究員；原勞工部部長趙小蘭進入傳統基金會擔任榮譽研究員；原布希政府的國家安全事務委員會東亞主任丹尼斯懷德現在是布魯金斯學會的訪問學者。

在美國智庫裡，除了大多數資深學者和前任政府官員外，還有一部分年輕的精英，他們把智庫視為一個通往白宮或者國會的橋樑，試圖在這裡積累政策經驗和人脈，從而成長為明日的政治明星。

美國智庫作為一個政策精英的孵化器和搖籃，為這些年輕人提供各種機會。比如傳統基金會的「青年領袖計畫」和對外關係委員會面向年輕精英的會員項目，都是致力於培養未來的政策人才。前美國國務卿基辛格就是從對外關係委員會嶄露頭角，從而成為影響世界政治進程的政治人物。

智庫的影響

在美國公共政策制定過程中，雖然政府是直接的政策制定者，但事實上，在政府採取任何執行措施之前，關於政策的議事日程和政策的具體方案構建就已經從智庫開始了。

以傳統基金會為例。傳統基金會1980年推出的長達1093頁的《領導人的職責》，曾經成為里根政府的一本重要手冊，為里根政府的內外政策設置了藍圖，在1980年代產生了重要影響。2001年，在「911」恐怖襲擊後的30天，傳統基金會成立了一個國土安全專責小組，第2年1月，美國國土安全局和美國參謀長聯席會議對專責小組的綜合建議進行審核，並最終實施了其中的2/3。同年，經過傳統基金會長達20年在法律、技術和基本政策方面的努力，小布希廢除了反彈道導彈條約，從而為部署導彈防禦系統掃清了道路。2005年，傳統基金會在不到一個星期內出版了一份報告，「從悲劇到凱旋：重建生活和社區的主要方案」，這是個針對墨西哥灣沿岸地區的卡特里娜颶風而做出的「馬歇爾計畫」。白宮官員和國會很快接受了它的許多建議。

此外，智庫的政策建議功能還體現在對一些具體問題的前瞻性思考和具體實施方案上。1948年，布魯金斯學會構建了具有跨時代影響力的、著名的「馬歇爾計畫」（也稱為歐洲復興計畫）的政策方案，成功地挽救了西歐瀕於崩潰的經濟，是美國對外政策中最成功的例子之一。2007年，美國國際戰略研究中心提出了「巧實力」外交思想，最終成為了歐巴馬政府執政後的外交戰略。

美國主要智庫一覽

布魯金斯學會

成立於1927年。作為美國著名的綜合性政策研究機構，布魯金斯學會致力於對經濟、外交事務和行政管理等公共政策的研究，立場相對中立，旨在充當學術界與公眾政策之間的橋樑，向決策者提供威廉亚洲官网 信息，向公眾提供有深度的分析和觀點。該學會主要得到美國東部財團的支持，洛克菲勒財團在其中起主導作用，與民主黨關係密切，許多重要成員系民主黨人。學會非常重視中國問題和對華政策的研究，集中了包括卜睿哲、李成、李侃如等一批中國問題專家。

外交關係協會

成立於1921年，主要受洛克菲勒、摩根等東部財團控制。協會致力於對國際事務和美國外交政策的研究，主要任務為宣傳美國的外交政策，對美國制定對華政策具有一定影響力，並主辦《外交事務》雜誌，喬治科南的「遏制理論」最早就是在該雜誌上發表。其現任主席理查德哈斯曾在小布希政府第一任期內擔任國務院政策規劃司司長。

卡內基國際和平基金會

成立於1910年，以促進各國間的合作並致力於推動美國積極參與國際事務為宗旨，是美國知名的外交與國際事務政策研究所。尤其注重分析促成全球性變化的經濟、政治和技術力量。主要通過四大部門的活動——全球性政策項目、俄羅斯和歐亞問題項目、中國項目以及《外交政策》雜誌，來協助制定關於傳統和新興問題的政策辯論內容。中國研究由其總裁傑西卡馬修斯親自領軍。

彼得森國際經濟研究所

成立於1981年，致力於研究債務及發展、全球化、國際金融及宏觀經濟、國際貿易與投資及美國經濟政策。2006年4月11日，與國際問題研究中心（CSIS）聯合出版《中國：決算表》一書。

傳統基金會

成立於1973年，是一個兼有教育性和研究性的智囊團，是美國新右翼分子的主要政策研究機構。其理念包括主張小政府，限制政府開支和規模；捍衛個人自由；捍衛傳統價值；強調美國需要有強大的國防實力。其主要活動包括：每年公布世界各主要經濟體系的經濟自由度指數；出版各類研究報告；發表成員的每週評論；籌辦青年領袖計畫。

美國企業研究所

成立於1943年，是美國保守派的重要政策研究機構，曾與布魯金斯學會並稱為美國華盛頓的「兩大思想庫」，有「保守的布魯金斯」之稱。該所主要得到摩根財團等東部財團的支持，與共和黨淵源較深，共和黨尼克松、福特政府下臺後，許多重要官員紛紛加入該所，故輿論界又稱它為共和黨的「影子內閣」。近年來，有向中間擺動的趨勢，對美國國會和政府的影響也在逐漸增強。該所的高級研究員紐特金里奇曾任美國眾議院主席，在1999年還當選《時代》週刊年度人物。

卡托研究所

成立於1977年，其理念深植於約翰洛克和亞當斯密的古典自由主義傳統，主張減少政府對於國內社會和經濟的干預，並且減少在國際上的軍事和政治干預。所提倡的政策包括了廢止最低工資管制、改革反毒品政策、廢止企業補助和貿易壁壘、減少聯邦政府對市場運作以及地方州政府的干預、深化自由學校選擇制度、廢止政府實行的族群歧視政策等。其成員多為學界知名人物，包括哈耶克、詹姆斯M布坎南等。

伍德羅·威爾遜國際學者中心

成立於1968年，是一個教育型的智庫，研究領域覆蓋整個人文和社會科學，尤其以歷史學、政治學和國際關係為重點。關注的焦點主要集中在政府治理、美國在世界的角色、美國和世界面臨的長遠挑戰等。威爾遜中心沒有直接影響美國政府行政和立法的議程和目標，主要以廣播節目、公開會議、出版物、電子服務等形式影響社會公眾。

胡佛戰爭、革命與和平研究所

成立於1919年，素以研究共產主義和反蘇反共著稱，有「右翼思潮的智庫」之稱。該所的研究和收藏主要圍繞著「戰爭、革命與和平」3個主題。其經費大部分由保守團體和大公司捐助，像埃克森美孚、福特汽車、通用汽車和寶潔等都是研究所的捐助大戶，另外，斯坦福大學的資助佔總預算的15%。

史汀生中心

成立於1989年，是與美國國會和政府聯繫緊密的自由派智庫，專注於區域安全、跨國安全、大規模殺傷性武器控制和國際安全與和平問題的研究，並以濃重的軍事背景為其鮮明特徵。自1995年以來，史汀生中心加強了東亞尤其是中國台海問題的研究。

戰略和國際研究中心

成立於1962年，主要從事包括評估美國的政策風險，分析歐盟、東盟等地區性事務，研究國際安全與穩定以及建立國家長期戰略等研究活動，是美國具有保守色彩的重要戰略和政策研究機構，素有「強硬路線者之家」和「冷戰思想庫」之稱。定期出版物有《華盛頓季刊》、《華盛頓文集》和《重要問題叢刊》。

（本文略有刪節）