何清漣：日本的地震救災經驗

四川雅安地震之後，對中國政府的救災活動，網上有讚有彈，儘管網管刪除了不少負面訊息，但還是能夠梳理出大概來。比如中國政府與民間團體對地震救災都做出 快速反應，比前兩次有不少改進；救災模式仍然沿用老套路：國家領導人講話，總理親臨現場指揮，大批記者報導，軍隊出動，紅十字會募捐等等，因此救災活動成 了彰顯領導能力以及體現愛民之心的機會。

川西地處龍門山斷層之上，與地處環太平洋地震帶之上的日本情況類似，發生地震的概率很大。因此，吸取日本的防震救災經驗十分重要。日本防災體系主要分兩個層面，國家專業救災隊伍提供的公助，民間的自助與共助。而這兩點恰恰是中國目前這種運動式救災模式所缺乏的。

*日本的防災行政*

日本是個地震大國，據日本政府統計，世界上每5次地震中就有1次發生在日本及其周邊地區。因此，無論是從地震的預測到防震準備，還是從救災活動到災後重建，日本都有相應的法律法規，使防震救災活動可以依據法律規定，按部就班地進行。

在 救災法律法規體系當中，最基本的法律就是於1961年開始實施的《災害對策基本法》。該法律涵蓋防災組織、防災計畫、災害預防、災害應急對策以及災後重建 等各個領域，確立了中央和地方政府以及其他公共組織關於地震等災害預防的責任，從制定防災計畫、災害預防、災害應急對策，直到災後重建時實施的財政金融措 施以及其他必要的災害對策的基本措施，都有相應規定。這部法律的實施，全方位、有計畫地推進了日本的防災行政。

2011年日本遭受大地震、超強海嘯及核泄漏事件釀成的複合型災難，即使如此，這套救災體系也體現了反應快速、專業化程度較高、組織實施有序、民眾自救能力較強等特點。雖然存在 救援力量不足，後續行動滯後的弱點，但日本整體救災能力讓世界嘆服：先後動員10萬名自衛隊員，6500名預備役人員和1128支緊急消防援助隊投入搶險 救災，災後三天內搜救出1.5萬名倖存者，並將55萬名受災者疏散到2100個避難所。

中國也是個災害頻發之國，加上生態環境破壞嚴重， 早就應該建立完備的防災救災行政體系。目前政府雖然設有各種災害應急預案，但多是官樣文章。這次在雅安救災中，承擔救災主力的仍然是並未受過救災訓練的野 戰部隊。最奇特的是，民間組織壹基金救援聯盟成員的九支救援隊於4月21日便迅速趕赴災區救援，但國家地震專業救援隊__38集團軍某工兵團國家地震緊急 救援隊卻遲至4月22日下午13時才派出一支32人小分隊，攜帶4條搜救犬及 10餘件專用搜救器材到達寶興縣城，此時距離地震發生時間4月20日8時2分已經過去51小時。

*日本房屋的防震標準*

日 本地震多發，但就算在7級地震中，都很少發生房屋大規模倒塌現象。這是因為日本建築有高標準的抗震指標。1981年，日本制定《建築基準法》，規定日本建 筑物必須能夠抵禦6-7級地震。這一標準全國通用，並沒有因為地域的不同而產生區別。此後這一標準幾經修改，抗震標準一再提高。2005年，日本將住宅、 樓房的抗震標準提高為經得住6至7級地震搖晃而不會坍塌，並制定計畫，到2015年讓90%的住宅建築達到這個標準。

最值得一提的是日本對學校的抗震性能的高要求。日本政府明確要求「學校的耐震性決不能因地區間財力水平的差異，而導致學校安全性能出現差距」。從2006年開始，日本政府以提高學校耐震率為重點，出資創立了「建造安全、可靠學校補助金」制度。

由於在「大地的顫抖中長大」，日本人掌握了豐富的地震知識。在購買房屋前，他們往往會要求開發商出示建築抗震評估表。1973年，日本成立了建築防災協會。該協會是由日本國土交通省指定的建築性能評估機構，主要負責對日本的建築進行 檢測評估和災難控制。日本商人如果偽造抗震數據，建造出不符合標準的房屋，會受到非常嚴厲的處罰。2005年，日本稻城市高級住宅區稻城大舞臺的建築商因 偽造抗震數據，建造的房屋不合格，受到法律嚴懲，成為日本建築業一樁驚天大醜聞。

中國的豆腐渣工程幾乎遍及高樓大廈、居民住宅、橋樑公路，沒遇到地震都經常出現垮塌現象。汶川地震中，政府辦公樓屹立不倒，中小學大都倒塌，這一政府失職幾乎成為中國人心中永遠的痛。在這方面，中國政府尤其應當向日本政府學習。

自助、共助優於公助

日 本救災能力強，還緣於該國的救災模式提倡自助、共助優於公助。這倒不是政府推諉責任，而是因為地震災害發生後，受災地區的通訊系統和交通運輸中斷，中央政 府很難瞭解災區的實際情況，外部救援人員一般都需要花費一定的時間才能夠趕赴災區，一切都等來自政府的公助會失去救援的黃金時間。鑒於災害發生的救助必須 及時，日本強調個人的自助和區內居民的共助比國家提供的公助更重要。意思是說：防震救災最關鍵的還是國民個人的努力以及區內民眾的相互幫助。

日 本各地基本上都提倡居民在房屋內儲備三至五天的應急食品和藥品，床邊擺放防災背包，包裡裝有足夠的食品飲料以及手電筒、口哨、收音機等必要的求生物品。工廠 和學校經常進行防災演習和避難訓練。日本的地震預報系統會儘可能早地通過電視、廣播等網路播報地震參考信息。在瞭解震情動態的情況下，有了應急準備及訓 練，一個地區的居民就能在震前離開房屋，震後相互救助，並在第一時間盡量挖掘出被埋在廢墟中的鄰居，對傷員進行急救，從而大大地減少地震造成的死傷。 1995年的阪神大地震中，大多數生還者是被當地民眾而非後來趕到的專業救援人員從廢墟中救出的。日本政府並不鼓勵沒有專業知識的人參與救援，各地前往災 區參加救援活動的志願者，必須經過培訓。

日本防震救災經驗乃多年積累而成。可以說，在應對地震災害方面，日本人是真正做到了「有備」，從而最大限度地實現了「無患」。中國雖然歷經多次大地震，傷
亡慘重，但由於政治慣性，始終只能沿用從毛時代就開始的運動式動員救災模式，事前不預警，事後信息透明度差，政府對在民間推動自助與共助也了無興趣。這種全能政府體制下，國民的自主性極差。

中國早就進入了災難多發期，如果能夠借鑒日本防災經驗，從政府提倡資助，放手讓民間建立自助及共助體制，一點一滴地努力建立公助與自助、共助相結合的防震救災體系，既可以有效地建立防災救災體系，還可以養成國民自主性，促成社會進步。

(文章僅代表作者個人立場和觀點)