中國汽車：從戰略失誤到編造神話

汽車產業政策為什麼失敗？

由於汽車工業的重要性，中國政府比對任何其他工業都更加在政策上關注這個工業。但是20年實踐的事實證明，雖然汽車產業政策比對任何其他工業的政策都產生了更大的作用，但其結果卻是失敗的。失敗的根本標誌就是多年的產業政策使中國汽車工業沒有發展起來自主開發能力，甚至連原有的開發能力也喪失了。導致這種後果的直接原因是：中國的汽車工業政策從來沒有把培育自主產品開發能力作為重點，而是始終把主要的政策目標放在"產業集中度"和規模上。

這種思維定勢可以概括為：汽車是一個規模經濟效應非常明顯的工業，一個轎車項目如果不一次達到年產15萬輛甚或30萬輛的規模就沒有經濟可行性，而任何低於這種目標規模的轎車項目都是重複投資和重複建設，是對國家資源的浪費；由於單個企業的規模越大越好，所以對於整個工業來說，少數大企業在總產量中所佔的比例越高越好，即產業集中度越高越好。

從事後看，產生上述思維定勢與歷史背景有關：在改革開放初期，中國汽車工業與世界發達國家汽車工業的巨大差距給中國政府和工業界以強大的衝擊。當時，世界主要的汽車企業都具有年產百萬輛的規模。相比之下，中國的汽車企業規模小、技術水平低、專業化程度低(小而全)。這種差距所產生的衝擊直接導致了"高起點、大批量、專業化"方針的提出，而在當時的條件下貫徹這個方針，就自然地傾向於依靠引進外國先進技術，從而逐漸導致合資模式的產生。思想認識上的侷限性並不致命，問題是在計畫體制的慣性下，一旦中國政府決定把汽車工業作為支柱產業，那麼隨之而來的就是採用行政手段來貫徹這些原則，而長期堅持行政手段則導致了結構性的僵化。

汽車工業第一次被中國政府明確為支柱產業是1986年。1986年4月公布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第七個五年計畫(1986∼1990年)》提到："把汽車製造業作為重要的支柱產業。按照高起點、大批量、專業化和聯合發展的原則，以骨幹企業為龍頭，形成長春第一汽車製造廠、湖北第二汽車製造廠、濟南重型汽車製造廠以及軍工部門等汽車製造基地，同時改建擴建一批技術比較先進的汽車零部件專業化生產企業。"

從那以後，政府在政策上對轎車領域給予了特別的注意。1987年8月，國務院北戴河會議明確建設一汽、二汽和上海3個轎車生產點。此後，進一步認定轎車生產應按"高起點、大批量、專業化"的原則，重點抓好零部件生產及相關工業，加速提高國產化率。1988年，國務院在《關於嚴格控制轎車生產點的通知》中明確提出轎車生產部局的"三大三小"戰略，即國家只支持一汽、二汽和上汽3個轎車生產基地(三大)和北京、天津、廣州3個轎車生產點(三小)，而不再批准任何其他的生產點。惟一的例外是軍工系統的奧拓和雲雀。1989年3月發布的《產業政策要點》把已經批准的轎車項目列為國家重點支持項目。此後，1990年國務院頒布《90年代國家產業政策》和1994年頒布的《汽車工業產業政策》仍然沿著相同思路，嚴厲限制定點企業之外的進入者。當然，這些政策在現實中並沒有得到百分之百的執行，因為行政審批制度總是具有人為的靈活性。

這種政策思維定勢的形成還有其他客觀因素的影響。第一，在計畫體制下，任何固定資產投資都涉及國家財政(這種狀況只是從1994年實行分稅制之後才有變化)，多個主體對生產同一種工業產品的投資所產生的"風險"總會造成國家財政的損失。第二，無論是80年代後半期還是90年代前半期，中國的經濟絕大部分時間都處於通貨膨脹的壓力之下。中央政府不得不進行總需求與總供給的宏觀調控，而調控的重點則是限制投資。這些因素都促使政府嚴厲限制國家定點企業以外的企業進入轎車工業。

於是，以"高起點、大批量、專業化"為目標的汽車產業政策逐漸形成了兩個互相聯繫的重點或原則：一個是以"規模"和"集中度"為原則，保護在位者，限制新進入者；另一個是通過合資引進產品技術併進行相應的零部件國產化。回顧歷史，強調技術引進和向外資開放代表了對工業發展的封閉模式的揚棄，具有進步意義，但這個進步卻無法彌補汽車產業政策的致命缺陷：在限制進入和扼殺競爭的同時，國家卻從來沒有以自主開發為目標對企業的技術學習提出過要求，甚至在引進外資和零部件國產化的運動中聽任自主開發平臺的喪失。

問題的根源在於以行政手段代替市場競爭。所謂的"產業集中度"本來應該是一個企業層次上競爭的結果，卻被用作事先在工業層次上追求的目標。在市場競爭中，企業的規模只能從小到大，卻被產業政策當作企業出生的條件。在有關汽車工業的政策思維中，政策制定人似乎從來沒有市場發育的概念，也沒有競爭性企業成長的概念。公道地說，1980年代追求規模和產業集中度是受到日本模式影響的：日本通產省經常為了加強日本工業的國際競爭力而促成企業之間的合併，甚至限制國內企業之間的"過度"競爭。但是，且不說日本汽車工業的發展不是按照通產省的計畫發展起來的，更重要的是，日本工業是出口導向型的，始終面臨著激烈的國際競爭。而中國的汽車產業政策從來沒有出口導向的目標，甚至是一直在依靠引進外國技術和合資來發展，這就從根本上決定了中國汽車工業不可能是出口導向的。在這種條件下限制國內競爭，其結果就是使中國的汽車工業從來沒有經歷過真正的市場競爭，而成為壟斷者的天堂。

不能說計畫協調和重點支持對促進工業發展不重要，也不能說合資生產和零部件國產化沒有對中國汽車工業的發展產生過積極作用，但由於缺乏對自主開發的要求和市場競爭的壓力，中國汽車工業就沿著有悖於政策初衷的軌道演進下去。在實施了長達幾乎20年的汽車產業政策框架下，中國的汽車工業和相關行政部門似乎形成了一個僵化的既得利益集團。

對於企業決策者來說，依賴外國產品技術和自主開發之間的最大區別在於風險程度不同、得到回報的時間長短不同、付出努力的艱辛程度不同；雖然後者比前者更符合企業的長遠利益，但國有企業的體制恰恰使其管理者傾向於追求沒有風險、短期見效、容易成功的事情。對於政府部門的官員來說，實行計畫分配和行政審批制度使他們握有對項目生殺予奪的權力，可以為他們帶來難以計量的有形和無形的好處。保護在位者和限制新進入者的壟斷對在位企業和政府部門都帶來好處，一個長期左右中國汽車產業政策的"社區"由此而生。

中國汽車市場的畸形需求結構強化了這種僵局。中國汽車(轎車)市場長期以公務車為主，用公款買車對價格不敏感。當日本和歐洲的汽車消費至今都是以小排量的小型轎車為主時，中國作為一個低收入的發展中國家卻以中高檔車為主，而且對小型車採取歧視性的限制政策。高額關稅和進口配額維持了國內汽車市場的高價，對進入和競爭的限制使汽車工業的在位者居於壟斷者的地位，這種地位甚至對企圖進入中國市場的外國企業也有"政策優勢"，使受保護的企業能夠躺在外國技術上坐享其成，"樂不思蜀"，哪怕只不過是分了一小杯羹。

在產業集中度、規模效應和避免重複投資等等說辭下，汽車產業政策成為在位者保護自己既得利益的手段。由於沒有把自主開發作為準入的根本原則，產業政策的實際效果變成保護落後者而封殺自主開發企業的進入，無怪乎吉利和奇瑞都是曾經被限制進入轎車工業的企業。於是，產業政策變成了"劣幣驅逐良幣"的操作機制。與日韓兩國的經驗相比，中國汽車工業的發展過程中，既沒有政府對企業自主開發的要求，也沒有競爭性市場結構的形成。於是，對進入的限制變成了在位者的壟斷，因保護本國工業而形成的畸形市場結構變成了使壟斷得以持續的條件，而壟斷則使中國重點企業喪失了自主開發的動力，最終導致對外國產品技術難以擺脫的依賴。這種本來是由政策失敗所導致的後果反而成了技術失敗主義的源泉：把由於沒有進行自主開發而導致的能力不足歸結為與外國的技術差距太大。

如前所述，中國加入WTO前後的市場裂變已經使舊秩序無法維持。但奇怪的是，儘管時代變了，事實也證明了簡單的道理，但政策思維卻與20年前基本一樣。2003年，國家有關部門又在醞釀新的汽車產業政策。據媒體報導，新《汽車產業政策》(徵求意見稿)說："鼓勵骨幹汽車企業……組成戰略聯盟"、"鼓勵以兼併重組等方式來提高市場集中度"、"力爭在2010年大型汽車企業集團跨入世界500強之列"。顯然，規模和產業集中度仍然是主要的政策目標。怪不得新的產業政策繼續堅持以限制新進入者為目的的投資項目審批制，並規定："設立新的汽車、發動機企業，項目投資總額不得低於15億元，註冊資本不得低於10億元。"這個徵求意見稿中惟一與以往不同之處是強調了自主開發和自主知識產權："提高大型汽車企業產品自主研發能力，2010年國內汽車企業擁有自主產權的產品達到銷量的50%。"為達到這個目標，"國家鼓勵汽車生產企業建立產品研發機構"、"企業在自主開發產品的科研設施建設投資享受相關鼓勵政策，可在所得稅前列支"。但是，除了這一點優惠條件，《汽車產業政策》(徵求意見稿)並沒有說明如何提高大企業的自主開發能力，特別是如何讓這些企業願意進行自主開發。

正如許多評論指出的那樣，醞釀中的新汽車產業政策仍然在保護三大集團。即使是第一次強調自主產品開發，政策制訂人也顯然是把希望寄託在三大集團身上。

但是，在現在的條件下來推行思維陳舊的產業政策並不容易。要治理"散、亂、差"嗎？在中國建立合資企業的跨國公司已經有十幾個了，單就數量來說也明顯違反了提高"產業集中度"的原則？要控制過熱嗎？這兩年跨國公司紛紛在華擴大投資，僅在2003年內就有德國大眾宣布未來5年內要在中國投資達60億歐元，使大眾的產能到2008年達到160萬輛；美國通用同樣表示要竭∷(文章僅代表作者個人立場和觀點)