揭開「雙規」的朦朧面紗

　　記者：在中國反腐大業中，恐怕沒有什麼手段比"雙規"更令腐敗分子惶惶不可終日了。當然，準確提法是"兩規"，在監察部門叫"兩指"。很多普通人都好奇，這種反腐敗的特殊手段是如何在中國應運而生的呢？

　　李永忠(下稱"李")：上個世紀80年代末90年代初，國內腐敗現象呈易發、多發態勢。紀檢監察機關臨危受命，承擔著查處嚴重腐敗案件的重任。雖重任在肩，手段卻只有一張嘴、一支筆。在此尷尬情況下，一些能夠突破的大案要案活生生地煮成夾生飯；一些本該繩之以法的腐敗分子，眼睜睜地逃脫懲處。在反腐鬥爭形勢嚴重的特殊時期，一種紀檢監察機關查辦案件所亟須的特殊組織措施和調查手段--"兩規"、"兩指"應運而生。"兩規"最早見於1990年12月9日國務院頒發的《中華人民共和國行政監察條例》(1997年5月9日廢止)，條例中明確規定：監察機關在案件調查中有權"責令有關人員在規定的時間、地點就監察事項涉及的問題做出解釋和說明"。1997年5月9日第八屆全國人大常委會第25次會議通過的《中華人民共和國行政監察法》規定：監察機關有權"責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點對調查事項涉及的問題做出解釋和說明"。《監察法》中，"兩指"代替了原行政監察條例中的"兩規"，成為突破要案的一種行之有效的重要手段。

　　"雙規"的威力來自何處

　　記者：據我們所知，很多腐敗分子都是在"兩規"期間交代出犯罪事實的，您前邊提到"兩規"是"特殊組織措施和調查手段"，其中"特殊"是何含義？

　　李："兩規"、"兩指"措施的威力來自三個方面。一是來自一些基本證據的掌握。被調查對象都明白，凡是被採取"兩規"、"兩指"措施的，紀檢監察機關都掌握了相當部分證據。二是來自被調查對象權力的暫停行使。權力在腐敗分子手中，不僅是謀利的工具，而且是掩蓋違法犯罪的保護傘。在"兩規"、"兩指"時段，一些知情者、受害者，不再受被調查對象權力的威懾，而大膽向組織揭發控告；一些涉案人員也失去了"保護傘"的庇護。"兩規"、"兩指"措施能有效地使被調查對象的屁股離開馬桶，從而產生人所盡知的、臭味迅即出來的"馬桶效應"。三是來自信息的不對稱。"兩規"、"兩指"期間，被調查對象惟一受到限制的是與外界聯繫。這也是外界感到"神秘"與"特殊"之處。被調查對象不瞭解在此期間自己的違紀違法問題，哪些已東窗事發，哪些已反戈一擊，哪些已後院起火，哪些已鐵板釘釘？信息的不對稱會使其處於一種必然的劣勢地位，具有豐富辦案經驗的人員就會利用這種優勢，從證據上、政治上、心理上精心設計，從中查找其弱點和破綻，予以突破。

　　"雙規"的生活很可怕？

　　記者：聽說您在地方紀委當過6年案件檢查室主任，也曾對調查對象實施過"雙規"，不少人想像"雙規"的生活非常可怕，是這樣嗎？

　　李：應當說，"雙規"下的生活和"非典"隔離有類似之處。被調查對象與調查組人員同吃同住，惟一不同的是"雙規"人員與外界的聯繫受到一定程度的限制。由於對查辦案件中的"兩規"、"兩指"措施的宣傳遠不及對"非典"隔離措施的宣傳，因此一些人對此產生不理解乃至誤解。

　　其實，"兩規"、"兩指"既是一種調查措施，也是一種保護措施，避免被調查對象再犯錯誤，或受到不必要的干擾和影響。如海關總署原副署長王樂毅被"兩規"後，情緒緊張，夜間心律最低每分鐘31次，由於他曾患有心衰、房顫和高血壓等病，調查組及時安排他住院治療，醫院為其安裝了最好的心臟起搏器。經過兩個月的治療，王樂毅身體恢復正常。春節前，組織安排他與遠在家鄉的老父母通了電話；過生日，給他買了蛋糕；生活上，根據其飲食習慣安排飯菜。在耐心細緻的思想工作和鐵的事實面前，王樂毅交代了收受賴昌星以及海關系統有關人員所送的巨額錢款等問題。

　　 "兩規"的限制

　　記者：紀檢監察機關對採取"兩規"、"兩指"措施有無明確具體的行為規範，有哪些限制性條件？

　　李：1998年6月到2001年9月以來，中央紀委、監察部相繼出臺了四個規範性文件，對"兩規"、"兩指"措施做了進一步規範和完善。

　　採取"兩規"是非常嚴肅慎重的事情。紀檢監察機關不會也不能夠隨意對調查對象採取"兩規"措施，只能對已掌握一些違紀事實及證據，具備給予紀律處分的涉嫌違紀黨員或行政監察對象使用；二是限制適用階段，只能在案件調查階段使用；三是限制使用主體，只有一定級別的紀檢監察機關才能批准或使用；四是限制使用時限，從沒有統一規定到從嚴掌握，並在申請使用時報批具體時限；五是限制使用地點，從無硬性要求到有具體規定。

　　 "雙規"和法律的關係

　　記者：作為一種非常規手段，"兩規"、"兩指"與現實的法律、法規的運行難免會發生衝突。比如廣州市一國企總經理"雙規"期間被選為人大代表，某官員上午在人代會上作報告，下午被"雙規"。怎樣處理"雙規"措施與法律之間的關係？

　　李：由政策而法規，由法規而法律，是解決"兩規"與現行的法律衝突的正確途徑。這方面香港的成功做法可資借鑒。

　　1971年港英政府頒布了全新的《防止賄賂法案》，該法案擴大了犯罪概念的範疇和懲治範圍，加重了刑罰。1974年2月，香港廉政公署成立。到1977年10月，廉署在反貪污行動中逮捕了260名警官，引起警務人員強烈不滿，數千警務人員遊行示威，廉署總部遭到襲擊。在此壓力下，總督頒布了部分特赦令，要求廉署對1977年10月1日前的貪污行為停止追究。這種讓步反而助長了部分警察的囂張氣焰，甚至提出解散廉署。總督不得不召開立法局緊急會議，通過了《警務條例》修正案，規定任何警官如果拒絕執行命令，即被開除，並不許上訴。當年的港英總督用法制手段平息"警廉衝突"的做法，應該為今天我們規範"兩規"、"兩指"所參照。香港廉署依法對公務員的生活及消費水平調查，高於官職收入水平而不能做出合法解釋的，即可立案調查。而我們目前在這方面立法還比較欠缺。

　　"兩規"期間被選為人大代表的情況，一方面說明"兩規"不限制其政治權利的享有；另一方面，也說明辦案單位與組織部門聯繫的渠道不夠順暢，輿論監督不到位，才使他的問題不為群眾所知，因而當選人大代表。至於某官員上午在人代會上作報告，下午被"兩規"，則說明"兩規"的使用有嚴格的審批程序，在批准前某官員的行動沒有絲毫受限。從某種意義上講，"兩規"、"兩指"是對現行法律法規和司法體制拾遺補缺的過渡辦法，需要逐步法制化。

　　12年來，如果不是堅決而大膽地行使"兩規"、"兩指"措施，一些嚴重腐敗案件很難突破，人民群眾對反腐敗的信心也很難增強。"兩規"、"兩指"措施，維護的是最廣大人民的根本利益，其產生的負作用，現階段明顯低於正作用。兩利相權取其重；兩害相權取其輕。因此，評價"兩規"、"兩指"措施，當以利一而害百，君子不趨其利；害一而利百，君子不辭共害為借鑒。切忌以偏概全，感情用事；切忌臆想當然，超越階段。

　　"雙規"的侷限性

　　記者：作為一種權宜之計，"兩規"、"兩指"是否也有一定的侷限性？如果有，這種侷限性表現在哪裡？

　　李："兩規"、"兩指"措施的侷限性主要體現在兩個方面，一是這種手段與紀檢監察機關，特別是與黨章賦予紀委的職責、任務以及紀委作為黨內監督的政治地位不相符；二是這種手段的缺乏強制力與被調查對象已嚴重違法亂紀所應當承擔的法律後果不相符。世間任一事物，外延的擴大，必然是內涵的縮小，這些年來，為應對反腐敗鬥爭之急，紀檢監察機關在增加"兩規"、"兩指"調查手段的同時，辦案職能凸現了，監督職能卻明顯縮小了。宋朝名臣王安石曾以"令人無可非商鞅，商鞅能令政必行"的詩句，讚譽了商鞅變法。從商鞅變法到王安石變法，當時和後來的非議一直沒斷過，而改革往往是在爭議和非議中前行。套用王安石的詩說：令人無可非"兩規"，"兩指"能使腐者敗。隨著依法治國的推進，紀檢監察機關也將從以辦案為主逐步轉到以監督為主，從而切實擔負起《黨章》賦予的監督職責。

　　記者：您預計，這種權宜之計大概會保留到什麼時候呢？

　　李：說到這裡，我想起了前一段播出的電視劇《絕對控制》。刑警薛冰在常規手段難以對付唐子傑那樣的腐敗分子的情況下，不得不舍生取義，採取非常規手段去偵破此案。如果要使更多反腐鬥士避免薛冰式的自我犧牲，紀檢監察體制的改革和"兩規""兩指"措施的改進，就必須加快步伐。

　　我以為，從現在到2010年形成中國特色社會主義法律體系前，隨著體制改革和措施改進的穩步推進，紀檢監察機關行使"兩規"、"兩指"措施不僅會越來越規範，越來越嚴格，適用範圍對象也會越來越小，適用頻率會越來越低。同時，我也認為，在紀檢監察體制的改革尚未取得實質性進展前，在司法機關偵破領導幹部腐敗案件尚未獲得更為獨立的權力前，"兩規"、"兩指"措施可能會延用相當一段時間。