“政府不能把自己看成出纳”

“七个保障”的共识

我国社保体系建设的改革，涉及四个必须解决的问题。

一是对“什么是社会保障”达成共识。如果国家把社保理解成扶贫，不让人饿着、冻着，政府把自己看成一个出纳，哪儿穷了拿点钱就完了，中国永远不可能有社保体系建设。

社会保障是国家抵御公民社会风险、保障公民基本生活安全的制度体系，这个概念是由1952年国际劳工组织102号公约达成的共识，它包括七个保障：生有所育，病有所医，老残有所养，失业有所帮，灾难有所救，伤有所疗和住有所居。

要让公民感知到生活在这里是安全的，这有三个条件，理论上叫“三圈理论”。

第一个条件是国家要政治民主。它有两个要素——产权明确和分配公平。这是理念问题。

理念之下的路径是什么？把社会保障纳入国家理财战略，使整个经济社会理性发展，对七大风险进行社会保障制度设计。这些事情是一个出纳解决不了的，需要一个非常好的设计师，使国家在经济发展的同时，在人和自然、老人和年轻人、穷人和富人中保持一种平衡。这是第二个条件。

理念和路径问题都解决了，第三个条件才会自动而生——社会和谐是社会保障的目标。

如果三个问题都顺了，那么三圈就会靠拢，我们的公民安全感会非常强，这个社会就是人民希望的社会。

对这些问题要达成共识，需要立法。

从居民档案做起

有了法律之后，社会保障针对的七项都需要非常精确的风险描述、财务测算，在这个基础上做政策设计，这就是社保政策，政策就是执行方案。

但是，要对这七大风险进行准确的风险描述和预算，需要社会建设，需要居民档案，要知道有多少人。

中国现在基本上数不清人头，我们的统一口径是户籍所在地人口、常住人口，剩下的是流动人口。但流动人口跟前两个又是重复的，地区之间是交叉的。双口径，人又在流动，没法准确。追着屁股数脑袋，能数得过来吗？

人口普查是统计身份证，但身份证并不准确。身份证后面的档案是死的，因为没有和老百姓的互动机制，死档案只能算文件，活的才能叫档案。这个问题不解决，风险描述和测算都很难做，数据不知道去哪儿找，有数据了又都不可信。

社会建设要从哪儿做起？要从居民档案做起，先数清人头摸清家底，再分清好孩子、坏孩子，穷孩子、富孩子。对好孩子要进行审慎人管理；对坏孩子要限量管理；对穷人要激励他去工作，给一定补贴；对富人要收税，给他发展环境。这才能科学地设计社保政策。

当然，搞居民档案是一个极大的挑战。

找钱、管钱、发钱

把风险问题描述清楚也测算好了，就找钱、管钱、发钱，这叫资金和基金管理问题。

首先是找钱，社保找钱有5个工具——税、费、储蓄、市场融资、社会捐助。

五个工具最早是“费”——俾斯麦的方式，主要是企业成本。但把社保的成本全部加到企业身上，企业怎么生存？这是杀鸡取卵的办法，走不长远。

到了后来罗斯福的方式就是征税，这时企业的负担就减轻了。但税是公共品，大家都可能去搭便车，所以又加入了自储公助，有能力自己要存储一点，自己的账户谁都有积极性。

这三个方式不单是在存量上下功夫，还可以在时间价值上下功夫。过去的二十多年，美国的养老基金从0.7万亿美元升到17万亿了，哪里来的？因为美国的养老金都是个人的，政府只给老遗残保障吃饭，剩下的401K都是个人账户，个人把养老金委托给机构投资者，相互竞争，取得收益。

最后社会捐助。中国现在是最好的推行社会捐助的时机，因为过去20年一批事业有成者是有原罪感的，社会捐助让他们的原罪感有一种释放。还有一批贪官污吏，这些人也得“释放”。

接下来怎么管钱。是用现收现付的方式还是积累的方式？这是由人口结构决定的。年轻人多老年人少，可以用现收现付方式。年轻人少老人多，就必须要积累。老人为自己老年存点儿，等患病和年老再跟年轻人要点儿，必须走二元结构，前一元是社会统筹，后一元是个人储蓄。

现收现付要按财务制度科学化管理，不能挪用、跑套滴漏。现在有人对个人账户没信心，是对腐败和管理能力没信心。我觉得这是远忧和近虑的战略问题，远忧大于近虑，未来两个年轻人养一个老人时，统筹账户做得再好都没出路了。

再说怎么发钱。是会哭的孩子有奶吃，还是建立一个好的机制使保障待遇给需要的人？得建立一个跟人们的劳动收入、人均收入水平、社会消费支出、财政的收入和赤字、GDP、生产成本等等相关指标挂起钩来的支付制度。这也跟社会建设是联动的，给谁不给谁，什么时候给什么时候不给，什么时候升什么时候降，都得弄清楚。

从社保号走向服务型政府

最后，服务管理的问题。

这还是跟社会建设有关。在居民档案的基础上，得有一个核心档案，然后一卡通、一站式的服务。

核心档案是哪里？社保号。因为社保号背后的档案是需要老百姓和政府互动的，每年都要核对缴费年限、缴费基数——这些跟老百姓将来的待遇是挂钩的，是他自己的事儿，他有动力互动，而公安管的身份证是不互动的。

在西方国家，社保号替代了身份证号，它后边的档案是活的，每年必须更新，不更新自己有损失。这不是追着屁股数脑袋，是脑袋指挥屁股。

以这个档案为核心，建立一个信息共享的居民社会档案，这样才能做到所有七大风险的预算、发放都是有效的。

一卡通的执行系统是服务型政府，服务型政府的执行能力就是这样来的，这是服务型政府的改革切入口。

所以，这些问题——背景和时间表，概念和共识，风险和政策设计，找钱和管钱，执行和服务系统——同步前进才可能构建社会保障体系，缺一不成。社保体系做起来，也带动中国转变发展方式，政府走向服务型政府。

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