易宪容:个税改革根本上应从制度基础入手

有专家称，新的个税改革方案，可能不会改变2000元的起征点，但为了拉开税率级次，将税率作了相应调整。其目的就在于适当降低中低收入者税收负担、推进合并应税所得项目、适当调整税率级次，及清理规范税收优惠、改善征管条件等。

对于个人所得税的制度改革，这几年来一直争议很多，无论是个税的起征点，还是税率及税制等如何都有较大的分歧。其实，对于个人所得税征收的争论，并不值得大惊小怪的事情。因为，到目前为止，关于个人所得税的理论许多方面仍然存在许多有争议的地方，更何况现实的经济生活永远是比理论要丰富得多。现在重要的问题是，如何把现代个人所得税理论所形成共识的东西转化为现实的税收制度。比如税收目的、税基确定、税制及税收优惠等问题，在现代税收理论中都有成熟的东西，如何把这些成熟或形成共识的东西创造性地转化成中国个人所得税制改革的理论基础是最为重要的。

不过，在讨论个人所得税的问题前，我们还得对纳税人的权利与义务有点简单说明。我们可以看到，在任何发达的市场经济国家，个人纳税本来就是天经地义的事情，没有人会因为要征收某种税而争论得昏天动地，而所讨论的只是会这种税收征收是否公平合理，对谁更有利。因为，大家知道，税收既是现代国家得以持续的收入来源，也是社会财富分配公平的重要手段，同时也是一种个人经济行为的激励方式。因此，对于每一个公民来说，个人纳税是天经地义的东西，是每一个人应该尽的基本义务，没有任何人会因为个人纳税而激烈反对的。

但对中国的公民来说，为何大家就没有这种自愿纳税是天经地义的概念，一是在于中国税收或税制并不是那样公平合理。它既没有起到调整社会收入分配的作用，也没有成为激励社会每一个人努力工作的制度。特别是当这些税制不是通过公共决策的方式来制定时，税收的公平公正及合理性更是令人质疑。如果税制不存在公平公正性，那么每一个纳税人都是不愿意纳税的。二是在中国这个国度里，公民有纳税的义务但没有纳税的权利。通过公民的税收让社会的财富聚集到政府手中，其税收的权利就强制性地完全转移到政府手上去了，多数公民也就完全丧失了个人纳税后应有的权利。中国公民为何对纳税比较抗拒，就在于税收的义务与权利完全不对等。因此，当前的关于个人所得税征收的许多问题，并不在于征不征的问题，征收多少的问题，而是先得解决纳税人的义务与权利对称问题。我们现代的许多税收制度只是强调公民应尽纳税人的义务，而从来不讲纳税人的权利。如果整个税收制度不解决这个基础问题，那么任何要求公民的纳税制度，就不具备合法性的基础。

如果中国的纳税制度其合法性令人存疑，那么制定一套公平公正的纳税制度是不可能的。当前的个人所得税制度，其税收来源主要是中低收入家庭缴交的。而且中国个人所得税的缴纳没有多少是通过自愿的方式进行，它往往是通过单位扣除的方式来进行。因此，当前中国的个人所得税制度除了成为增加国家财政的功能之外，其他两个方面的功能自然丧失。它不仅对社会财富再分配的作用有限，也无法成为激励个人努力工作的制度安排。更重要的是这种个人所得税的缴交方式是采取强制性的方式进行而不是个人自愿报缴。这不仅容易导致纳税人对该税收缴交的抗拒，而且也会千方百计地避税与逃税。同时，也为纳税的管理造成巨大的寻租空间。因此，对于当前的个人所得税制度的改革，并非仅是调整起征点、改变税率、调整个人所得税的计算方式等细节的问题，而是要从根本的税收制度上进行改革。这样，才能找到个人所得税制度改革的基点。

比如，首先，个人所得税的制度不能成为少数左右的东西，而是要通过公共决策的方式来获得。只有这样，才能反映每一个公民的利益，才能让纳税人的权利与义务得到对等。如果不是这样，还是现在那样，这些重大的税收制度只是出自少数人及少数部门之手，这样，要形成一个公平公正的税收制度是不可能的。

第二，个人所得税制度不仅要简单透明，而且要采取综合个人所得征收的方式。在香港，其个人所得税是十分简单透明，根据个人的综合所得，年收入12万元以下者，个人所得税免征。只有超过年综合所得收入超过12万元以上者者征收税。而且还可根据家庭人口多少、个人负担情况享受不同的个人所得税免征优惠。在这样的税制下，绝大多数低收入家庭都在免征个人所得税的优惠范围内。这样，个人所得税真正起到调节社会收入分配的功能的作用。而在美国个人所得税减免的项目更是会多。政府就是这些个人所得税减免及优惠条件来引导整个的经济活动及个人经济行为。

第三，个人所得税采取累进税率是现代税收理论的共识。也是不少发达的市场经济国家通常的作法。在这样的纳税制度下，随着个人所得提高，其边际税率也随之提高；个人综合所得额不同，适用的税率也不同。从而使得个人所得越高的人或家庭，所要纳税额就越高。这样个人所得税不仅增加政府财政收入，也能够起到社会收入再分配的作用。

总之，个人所得税制度改革是关系民生的大问题。我们要从一些基础性制度改革入手，才能让纳税人的纳税的义务与权利对待，让纳税人把个人纳税看成是天经地义的事情。因此，个人所得税的改革就得把当前的分类所得征收制改为综合所得征收制，并采取合理的税率建立起公平公正的个人所得税制度。只有这样，才能够达到增加政府财政能力，减轻中低收入负担或调节社会收入分配，引起经济行为的正向激励的作用。否则，对于当前的个人所得税制度仅是头痛医头、脚痛医脚，所起到作用是十分有限的。

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