悲哀 上海大火后官员竟然无一人问责

上海“11·15”特别重大火灾事故，已有13人因涉嫌重大责任事故罪被逮捕。但因这13人仅限于具体的施工人员和相关企业负责人，所以，网上有许多言论认为，既然国务院调查组认为，这是一起因违法违规生产建设行为所导致的特别重大责任事故，也是一起不该发生的、完全可以避免的事故，那么，这些违法违规难道不是政府官员的失职渎职？

特别是上海市委副书记、市长韩正公开接受媒体采访时说，“我和正声同志一致认为，上海建筑市场表现出的混乱现象以及监管不力，是造成‘11·15’特别重大火灾事故的重要原因之一，为此，我们负有不可推卸的责任，我们深感内疚和自责。”此后，上海市静安区委副书记、区长张仁良也表态说，“在这一事故中，我们负有不可推卸的责任。”所以，许多网友在网上留言说，既然官员们主动出来担责了，为何不见官员被问责？

目前，火灾事故处理已接近尾声，但作为重大新闻事件的“问责部分”，尽管公众翘首以盼，但官员问责却姗姗来迟。前事不忘，后事之师，问责不仅仅是对死者的告慰，更是对生者的警醒。

但是，种种迹象表明，上海大火不再启动官员问责程序。原因是，官员的责任已被“官商一体”的体制所消解，通俗说，上海大火是“官商一体”的体制造成的，反过来，这种体制自然要保护其官员免受问责。

静安区是上海的中心城区，是个寸土寸金的地方。早在去年3月份，静安区一块8793.6平方米的土地，拍出了7.4亿元，折合每亩5600多万元。

静安区政府的财政收入已经超过100亿元了，这得益于区政府的“双留”政策。所谓“双留”，就是静安区辖区内的重大项目，税收和利润都要留在静安区。特别是税收，区政府多次发文，要求“有利于增加静安的税收”，这是一个基本要求，是政治任务。

有一个典型的例子，虽然国泰君安证券的注册地和办公地在浦东新区，而税收却一直落地在静安区。2009年国泰君安证券还在静安区买下了建设总部办公场所价值8.5亿元的地块。

“双留”政策的始作俑者，就是上海“11·15”火灾事故的“总承包方”——上海静安区建设总公司。这个公司成立于1979年1月，当时名称叫“上海市静安区住宅建筑工程公司”，1996年，公司给静安区政府写报告，报告说，“我区旧区改造已全面拉开，今后将有更多的住宅开工，但由于静安区域范围施工的建筑企业绝大部分以市属企业为主，其税收均交在市财政。”为了达到“双留”目的，允许公司的承包可以是名义上的，只是向其他分包企业收取管理费，并代交营业税。

是年，上海市静安区住宅建筑工程公司改称上海静安区建设总公司，其“使命”就是承担大量静安区内建设项目的总承包，并在承包之后让税收实现属地化。因为房地产是税收的“大头”，所以，这个“允许名义上总承包”的口子一经撕开，区政府的税收“直线上升”。

当然，区政府对上海静安区建设总公司等“总承包”的国有企业“另眼相看”，政策十分优惠。有个不成文的规定，凡静安区辖区内旧城改造、拆迁、国有企事业单位的建设项目等，直接发包的，自然是承包给下属的国企；公开招标的，要保证上海静安区建设总公司等政府背景的企业中标90%以上，重大项目100%。

所以，尽管上海静安区建设总公司事故不断——去年在上海闹市区（百乐门）施工时，就发生过火灾事故，没有人员伤亡，但还总能“中标”。今年9月份，静安区建设和交通委员会共计发放了14个施工许可证，公开招标的有11个，而上海静安区建设总公司就中标7个。“中标”状元的背后，是建筑行业的高度行政垄断，招投标只是一个幌子。

以“11·15”事故失火的大楼为例，静安区建设和交通委员会出资3500万元对三幢大楼进行节能改造，通过招投标，上海静安区建设总公司“中标”，然后，上海静安区建设总公司又“总包”给其下属企业——上海佳艺建筑装饰工程公司，“总包”价变成了1200万元，这样就保证了税收和利润的“双留”。当然，这3500万元也不用政府出，而是“打到”三幢教师大楼前面的“配套商品房建设项目”开发成本中。

就是这样一个教师楼改造项目，从立项、招投标，包括资金来源，都是政府牢牢掌控。所以，有人评价说，上海的行政垄断比较典型。尤其是每年政府都有大量市政投资，用于公共设施、基础设施、民生等各个方面。上海市建设和交通委员会网站上公布的2009年重大工程项目有84个，这些项目基本都由国有企业通过所谓的招标进行总包，或者由政府部门直接发包，再分包给其他小公司。

实现“双留”最便捷的途径就是官商一体化，上海静安区建设总公司就是一个典型。公司的出资人是静安区建设和交通委员会，公司的领导班子，也是建设和交通委员会“组阁”的。而静安区建设和交通委员会是主管整个静安区城市建设和管理工作的政府组成部门，其法定职责包括：制订旧区改造计划，对项目改造提出可行性方案或意见；负责土地对外招商的统筹协调；负责本区建筑市场的管理，发放施工许可证等。显然，没有建设和交通委员会的同意，项目就开不了工。

静安区建设和交通委员会是“老子”，上海静安区建设总公司是“儿子”，老子将工程承包给儿子，又让另一个儿子——上海静安建设工程监理公司负责监理，这就是典型的官商一体化“图谱”。在这样的背景下，上海发生了大火。所以，官方才认为，上海建筑市场表现出的混乱现象以及监管不力，是造成‘11·15’特别重大火灾事故的重要原因之一。

发生了火灾，定性“建筑市场混乱”，而发生事故前，“混乱的建筑市场”却是政府为老百姓办实事的“主要手段”。以上海静安城建投资有限公司为例，这家公司是静安区人民政府直属企业，政府出资，注册资金1亿元，实行管委会领导下的总经理负责制，管委会主任由区长担任。公司的主要任务有两条，一是组织实施政府的各项实事项目和重大工程，并为静安区重大项目建设筹集动迁商品房；二是市场化开发经营，以确保国有资产的保值增值。也就是说，政府要修建广场、公共交通等为民“办实事”工程，就由静安城建投资有限公司来承担，如果这叫“吃肉”，其他市场主体只能“喝汤”——分包工程。

静安区政府对三幢教师大楼进行节能改造，也与官商一体有关。三幢教师大楼的南面，一墙之隔是上海南洋电机厂，占地16149平方米，

早在2008年，电机厂拆迁的时候，三幢教师大楼的居民就向静安区规划和土地管理局咨询，拆迁后“该地块除了造地铁站和室内体育馆，还会造什么？如果造楼，请勿必考虑我们小区的采光与治安。”

静安区规划和土地管理局的答复是，“规划造居住用房。我们已考虑到您所提的问题，在规划中控制北侧临近教师公寓和胶州公寓的新建建筑不高于24米，即多层。”

这个答复是依据上海市政府的批文。按照2007年底，上海市政府批准的《静安区江宁社区控制性详细规划》，这个地块为“保障性住宅地块”，建筑面积不大于3.68万平方米。

上海市政府批复后不久，静安区委召开常委会，对批复进行了修改，除了修建保障性住宅外，又添加了“配套商品房建设项目”，建筑面积增加至5.33万平方米，建筑限高100米。

到今年8月9日，在静安区建设和交通委员会的批复上，建筑面积又增加到62378平方米，包括9幢高层建筑（11-24层）及裙房、3幢多层建筑、变电房和垃圾站等，总投资10亿多元。这个重大工程项目自然也是建设和交通委员会的“亲儿子”——上海兴海房产综合开发公司总承包，但工程还没开工，教师楼的居民就因“采光权”上访：高楼对教师公寓造成阳光遮挡，居民都表示反对，并找出了政府违规“修改”规划的问题，并把静安区政府看作是最大的开发商，政府为了谋利，才违规修建高楼。为缓解矛盾，安抚小区居民，静安区政府主动提出要给教师公寓进行节能减排改造，而表面上，却是政府为民办实事的工程。这便是政府为什么要花钱给教师楼改造的来龙去脉。

其实，国家早就明令禁止“官商一体化”。早在1993年，中办、国公就联合转发了《国家经贸委关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定》。显然，按照中央的规定，静安区政府以及静安区建设和交通委员，应当与“直属”的公司脱钩。

而按照《公司法》的规定，“国有独资公司，是指国家单独出资、由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司”。很明显，上海静安城建投资有限公司“直属”于静安区政府，上海静安区建设总公司、上海兴海房产综合开发公司等“直属”于静安区建设和交通委员会，都是违反《公司法》的。

记者在上海采访期间，一位建筑公司老板发牢骚说，“我们的国企隶属于主管部门，实际上是‘二政府’。我们这些小公司，只能与‘二政府’打交道。上海的建筑工程层层分包、转包，虽然都是法律明确禁止的行为，但已经见怪不怪了，原因还用说吗？”

在政府的高度主导下，几乎所有的重大工程都是政府“直属”的公司“中标”，其他性质的公司只能当“二传手”、“三传手”，这种金字塔式的利益链条已经形成并逐渐稳固。这样的市场格局，并不是哪个人造成的，而是体制的原因。

上海大火发生在11月15日，巧合的是，当天，上海二中院宣判了一个案件，涉案金额高达一亿多元的王妙兴，被以贪污罪（9700万元）、受贿罪（630万元）、职务侵占罪（500万元）判处无期徒刑。王妙兴是上海“官商一体”的典型代表。他是一个处级官员，曾担任上海市普陀区长征镇党委书记、镇长；同时，他还担任镇政府下属企业——上海新长征集团党委书记、董事长。在长征镇，新长征集团代表政府控制土地资源，政府决定把土地给谁，就由新长征集团代表政府具体操作，包括净地、“三通”等，并参与利润分配。同时，新长征集团还参与重大项目建设。而这样的亦官亦商的身份，竟然得到了上级组织部门的批准。

官商一体，必然弱化了对市场的监管。上海大火后，有关部门虽然进行了拉网式安全检查，但这种运动式的监管不是常态，要防患于未然，还应从规范市场秩序入手，否则，类似事故还会发生。