美国是如何处理政府“不作为”的

2007-04-24 03:08 作者:林达

　日前，美国最高法院公布了一个被称为近年来对环保问题影响最大的案件的裁决，以5比4推翻了联邦地区上诉法院对“马萨诸塞州等诉国家环保署案”的裁定，此案极大地鼓舞了近年来对美国联邦政府环保政策十分失望的民间环保活动，也提出了一个具有里程碑意义的原则：政府行政部门的“不作为”，是法律上的一种“伤害”行为，是要负法律责任的。

　　这个案件，走到联邦最高法院，用了4年时间。

　　自从布什拒绝在京都协议上签字，美国政府在控制温室气体排放上的政策在国际上就备受批评，同时，美国国内的环保活动也开始了针对政府的批评和抗争，这些环保活动，主要集中在非政府组织、大学校园、科研机构、文化传媒等民间领域，同时向国会游说。也就是说，走立法途径。

　　此法绩效不大的一个重要原因是，布什还有对法案的否决权。而温室气体导致全球暖化等长期环境问题，已经成为越来越多的人的认识。前副总统弋尔公开宣布退出政界，专心致力于民间环保活动，他亲自制作讲解的环保影片得了奥斯卡最佳文献片奖。他大声疾呼，环保问题不应是一个政治异见问题，而是一个“道德问题”。

　　布什的两届行政当局，在控制温室气体的政策方面，表现得相当固执。于是，美国国内在控制温室气体问题上，形成了政府冷民间热的局面。分散的民间环保组织在缓慢地积累力量，扩大影响，而联邦政府仍然迟迟没有作为。在这样的情况下，一些州政府，比如马萨诸塞州等，率先在州议会立法控制汽车尾气等温室气体排放。同时，环保组织纷纷要求国家环保署(EPA)采取行动，控制温室气体排放。

　　EPA这样的政府机构，在美国称为联邦独立机构，曾在历史上引起过立法层面的剧烈争论。按照美国宪法“分权和制衡”的金科玉律，联邦政府的部门机构，要么属于立法分支，只管立法不管执行，要么属于行政分支，只管执行却无权立法。政府部门和官员，立法的不执行，执行的不立法，这个原则非常严格。可是，国会当初授权建立EPA这样的机构时，发现这一类的机构有非常高的技术性和专业性，比如气体的排放标准，那是一门现代科技，只有专业人员懂，国会议员们可能连那些术语都搞不懂，不可能让国会来制定。于是，国会不仅要授权EPA监测环境，处罚违规，而且不得不把制定排放标准的权力也给EPA。也就是说，EPA不仅管执行，而且管定规范。它虽然名义上是总统下面行政分支的一个机构，在制定规范的职能上，却具有某种立法权限。这一类的政府机构，被叫做联邦独立机构。

　　现在，民间环保组织和一些率先环保立法的州，要求EPA动手控制温室气体排放时，EPA秉承上面布什总统班子的“冷”态度，回答说，他们没有得到国会的立法，也没有得到总统的命令，所以没有权限来控制温室气体排放。

　　环保组织和马萨诸塞州等州政府，无奈之下，纷纷把EPA告上法庭，也就是告行政机构“不作为”。

　　EPA一方，有布什行政班底的律师帮忙，找出一个挡箭牌：民事诉讼案件的原告，有一个原告资格问题。原告资格的第一条就是，你必须向法庭证明，被告的行为对你造成了侵权或伤害。你证明不了这个，就没有资格当原告，也就没资格来告我。

　　现在，要告EPA“不作为”，必须证明这“不作为”对你造成了伤害，这一点不容易。

　　美国最高法院的裁决认为，除非EPA拿出科学依据来证明一氧化碳等气体排放不是造成全球暖化的原因，否则，EPA拒绝控制温室气体排放，就是一种行政不作为。既然马萨诸塞州等已经立法控制温室气体排放，而由于EPA的拒绝作为造成其他地方不受控制，就对马萨诸塞州造成了“伤害”。于是，马萨诸塞州作为受伤害方，具备了原告资格，此案成立。最高法院认为，EPA作为联邦独立机构，拒绝控制温室气体必须拿出理由，来证明温室气体排放没有影响全球气候变化，或者拿出理由来说明为什么两者之间没有联系，或者为什么两者之间的联系无法确定。EPA若拿不出理由来，却借口自己没有权力而拒绝控制温室气体，就是占着联邦政府机构的位置而不做应该做的事情，这种不作为，就是对大众利益的伤害。