柳大正：联邦主义与统一市场

2002-01-19 08:16 驱使各国走向联邦主义的两大根本动机，一是繁荣，一个是安全。联邦国家的繁荣，离不开经济要素在该联邦国家的境内充分自由地流动。流动越自由，市场发育越充分，可能带来的繁荣就越大，因此建立一个联邦主义政治体制伴随着一个连带的任务，这就是首先要在境内建立一个统一的、没有贸易壁垒的、经济要素可以充分自由流动的、跨成员体的共同市场。如果允许地方保护主义的存在，不仅经济发展受到限制，而且联邦内部发生经济冲突和政治军事冲突的可能性大大增加，从而削弱、甚至瓦解整个联邦。在联邦主义之下，各成员体政府负责管辖各地的经济，同时有义务保持其边界与市场对联邦内其他各成员体的充分开放。联邦政府则有义务保持货物与资源在全国范围内的自由流动。"在一个有活力的联邦制中，政治权力、主权通常是由中央政府和各州或各省分享的。这种有活力的联邦制与经济组织的计划控制模式是合不拢的。"

市场经济得以有效、正常运转的前提是：经济活动的要素（土地所有权、劳动力、资本、管理技术、产品与服务等）在一国内的跨地区之间完全自由流动，即在一个实行市场经济的国家之内，国内市场必须是统一的、不可分割的。统一的市场依赖于统一的市场交易规则；统一市场的建立依赖于市场主体遵守统一的规则。市场割据加剧了地方政府对经济的干预，阻碍经济发展和合理良性的经济秩序的形成，造成资源浪费。在统一市场条件下，全国各地之间没有关税及其他阻碍资源流通的壁垒和障碍，经济上先进的地区能更快地带动与参与其他地区的发展。

在那些向市场经济转型的地方，也最容易产生对联邦制的要求。因为联邦主义包含市场经济所需要的许多制度条件。联邦主义建立在一个平衡的权力体系之上，以防止权力过分集中于一个联邦政府部门而造成独裁。联邦主义给人一般的印象是其矛头主要是针对联邦政府的权力的。但是，准确地说，宪政与联邦主义约束一切权力：既约束联邦政府的权力，也约束成员体政府的权力；既限制联邦政府对各成员体的任意干预，也限制各成员体干预和妨碍联邦的正常政治、商业和社会活动。联邦主义的宪政秩序同样致力于限制成员体与地方政府的专断权力，尤其是防止地方政府的专断行为损害到整个联邦的商业贸易，尤其是包括财产权和合同在内的商业贸易的安全，或者说，防止地方的贸易与司法保护主义。

近代政治制度的最重要的经济职能之一便是维护国内市场的统一。在实行市场经济的当代经济大国中，在其建国之初的相当一段时期，建立统一的大市场始终是迫切而艰难的任务。联邦主义的宪法通常都包含一个特殊的条款，简称商业条款（Commerce Clause）。这一条款在单一制国家中或有或无，但却是联邦主义国家中的必备条款。例如，美国现行宪法第一条第八款规定：国会有权管制同外国的、各州之间的和印第安部落的商业；第九款则包括了有关各州不得建立贸易壁垒、实行地方保护主义的具体规定（如"对于从任何一州输出的货物，不得征收税金和关税"）。加拿大宪法第八条第一百二十一款规定：一切物品应在联邦各省之间自由流动。印度宪法第三百零一条规定：贸易、商业和往来一律自由；第三百零四条规定：邦议会得制定法律，对他邦或输入国内其他地区与本邦境内生产的货物课以同样的赋税，对输入货物与本邦货物一视同仁。奥地利联邦宪法第四条规定：联邦领土是一个统一的货币、经济和关税区；不得在联邦境内设立内部关卡或规定其他交通限制。联邦德国基本法第七十二条规定："联邦在需要联邦立法的事项的范围内，基于下列理由有立法权：……如果某一事项由州的法律规定，势将损害其他各州或全体人民的利益，或为在超越一州地域界限的范围内维持法律上的或经济上的统一；第七十三条规定：联邦对关税和贸易区的统一，…商品流通自由有专有立法权。"在1954年之前近现代中国的立宪史上，多部宪法的条文中都有以下的规定：在中国境内，一切货物应允许自由流通，各级政府不得于国内征收货物通过税，中央有权以法律禁止一地方为保护其产物而限制外地的货物。

根据联邦宪法中的这一通行的商业条款，联邦有权调控所有属于国际或联邦成员体之间（美国称为州际）的贸易；各州或地方政府不得对成员体之间的贸易施加任何歧视性关税或过重负担。商业条款也保障各成员体及地方享有的宪法规定的自治权。联邦宪法既保护私人经济事务不受毫无限制的州权力的侵害，又要保持国家商业市场不受其它形式地方独裁的破坏。

联邦主义与市场经济的圆满结合，有一些先决条件需要满足。一个先决条件是经济事务由地方管理经济，中央政府直接干预经济运作的权力受到严格限制。另一个先决条件是中央政府拥有充分的权力去维护一个统一的全国性共同市场，以及一个统一且稳定的货币银行体系。这就是说，地方政府无权建立贸易壁垒或以其他任何手段来阻碍货物及生产要素在地区间的自由流动。

联邦宪法中的商业条款赋予联邦政府的只是管理成员体之间的商务与对外商务。商业条款既是一个授权性的条款，也是一个限制型的条款。即在授权范围之外，联邦政府不得插手经济事务（如美国、德国、加拿大、澳大利亚宪法的商社条款的内容）。商业条款意味着联邦政府对商业有征税权。其结果是在一定范围内统一税率，防止了对国内商务的选择性征税（如对州外商品与本州商品征不同额度的税）。商业条款是对联邦政府与成员体政府的双重限制。商业条款的目的不在强干弱支，也不在强支弱干，而是要保障经济生活的顺畅和经济自由的充分运用和持久的繁荣。

在中央集权主义者看来，联邦主义是一种鼓励地方割据的政体。事实是，联邦主义之下的割据是很难办到的，中央集权下的割据倒是十分可能的。因为在专制的中央集权之下，地方的政府对地方而言，是专断的、权力不受限制的政府；其次，在专制的中央集权国家，由于不存在独立的、有力的执法系统，地方政府在经济上的割据行为很难得到制度性的纠正。不仅如此，地方政府还可以通过行贿等不正当手段从上级政府那里买来设置贸易壁垒的特权，如在公路上设置收费站与检查站。有趣的是，联邦制国家的市场统一程度，比高度中央集权的国家还高。

作为一种自由主义宪政秩序，联邦主义国家就必须允许经济要素的最大限度的自由流动。建立和维持统一市场的商业条款，并不意味着联邦政府在经济成长中负有特别大的使命和权力，更不是剥夺其他各级政府、企业及个人在经济发展上的决策权。商业条款与统一市场并不意味着，经济权力硬高度集中于联邦政府。

在当今世界上，发达的市场经济国家早已实现了国内市场的统一。通过建立跨国家的区域性共同市场来加强本国经济在国际市场上的竞争力正在成为新的世界性潮流，欧洲联盟、东南亚联盟、北美自由贸易区纷纷在成长中壮大，自由贸易正在成为世界潮流。反观中国，虽然市场经济的方向已经明确，走向市场经济的艰难步伐已经迈出，但随之出现的不是一个统一的国内市场，而是各地间壁垒林立的市场割据。中国幅员辽阔，各地发展不一，不可能再要求各地按照同一要求，同一模式进行发展。市场经济就是要求发挥个体的差异的优势。要解决中国现在盛行的地方保护主义，同时尊重各地的特性和发展经济的自主权，联邦主义是不可避免的选择。

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