農機補貼：「清水衙門」裡的秘密
2013年3月，56歲的原陝西省農業廳黨組成員、陝西省農業機械管理局（下稱陝西省農機局）局長胡璽賢，因受賄罪，被西安市中級人民法院一審判處有期徒刑11年。
案由是，2008年至2012年胡璽賢在任農機局局長期間，為農機生產企業、果庫建設企業進入政府補貼目錄、提高財政補貼額度及撥付補貼款等方面謀取利益。
整個陝西農機系統，被調查者多達四十餘人，時任陝西省農機局副局長郝建榮等亦因涉案，一併被刑。
此前的2012年11月底，時任江西省農機局局長的王紹萍，也因類似案情，被紀檢部門立案調查，目前已移交司法。
然而，上述弊案，在農機系統之外，鮮為人知。
弊案的背景，是近十年來中央財政對中國農機購置持續大規模的補貼——作為一種年度補貼，在2004年起始為7000萬元，到2012年，已飆升至215億元之巨。9年間，補貼資金累計達744.7億元。
與之「相伴」，原本是典型「清水衙門」的農機系統，近年來腐敗叢生。河北、廣東、廣西、浙江、重慶等多個省份騙取農機補貼案件連續曝光，包括上市公司吉峰農機連鎖股份有限公司（300022.SZ，下稱吉峰農機）在內的眾多企業捲入其中。
農業部分管此項工作的副部長張桃林，毫不諱言，公開稱本系統「違規違紀問題時有發生」。農業部農業機械化管理司（下稱農機司）司長宗錦耀，更曾以公開信的方式，自揭家醜，直斥部分省市「對農財兩部的部署要求，置若罔聞，我行我素，政策執行不力、監管不力」。
補貼福與禍
農機購置補貼，始於2004年。
在此之前，中國農村普遍缺乏基本的農業機械，即使如黑龍江等地區的大型農場，也存在農機不足或者日益老化的現象。糧食安全和農業生產發展，因此受到影響。
2004年6月25日，《中華人民共和國農業機械化促進法》公布，規定「中央財政、省級財政應當分別安排專項資金，對農民和農業生產經營組織購買國家支持推廣的先進適用的農業機械給予補貼」。
是年，中央財政安排補貼資金7000萬元。隨後幾年，資金呈幾何級增長，從2005年-2012年，分別是：3億元、6億元、20億元、40億元、130億元、155億元、175億元、215億元，迄今九年共計744.7億元。
2013年，中央財政此項預算安排為200億元——不過，按照近年慣例，年初的安排往往會進行追加，比如2009年預算為100億元，後追加至130億元；2010年預算145億元，後增加到155億元；2012年預算200億元，後追加到了215億元。
巨額資金的投入，成效顯著。2013年2月，農業部副部長張桃林在「全國農機購置補貼工作會議」上稱，這九年，全國共補貼購置了各類農機具2272.6萬臺（套），農作物耕種收綜合機械化水平在2010年即已超過50%，標誌著中國農業生產方式已經實現由人畜力為主向機械化作業為主的歷史性跨越；與此同時，農機工業連續6年保持20%左右的增速，始終在機械行業中處於領先地位，2012年規模以上農機工業總產值達3382億元，中國已成為全球農機製造第一大國。
另一方面，一些隱秘的變化，也隨之而來。
在陝西，2004年胡璽賢就任陝西農機局局長之時，正是中央財政資金補貼農機購置之始。當年，中央資金下撥陝西為兩百餘萬元，隨後每年同步成倍增長，至2012年，已達7.9億元。九年間，中央財政下撥陝西的資金累計超過28億元。
農機系統待遇提高是當地看得見的事實。有陝西農機系統的員工說，「以往我們農機局、農技站是最典型的清水衙門，部門權力小，職工待遇低，甚至有的雙職工家庭連孩子上大學的學費都要去借。這幾年，待遇好多了。」
看不見的，則是各種暗地裡的騙補與尋租。
在胡璽賢被宣判的同時，時任農機局副局長（分管農機補貼工作）郝建榮、農機局農機購置補貼辦公室工作人員黃海，也因涉案被追究刑責。
「尋租」三條通道
如何可以獲得農機購置的補貼資金？
2012年之前，全國普遍的做法叫做「差價購機，省級結算」：農戶向縣農機局或其在鄉鎮設立的報名點填表提出購機申請，縣農機局確定擬補貼對象併進行公示，然後簽訂購機補貼協議。農戶去買農機時，只需要交上補貼協議並且支付「差價」——即農機售價減掉補貼款額之後的差價。經銷商再將這些文件和發票存根交給縣農機局，由其向省農機局提出結算申請，審查合格後到省財政廳和省農機局結算。
值得注意的是，只有進入農機部門「補貼目錄」的農機產品，才可以獲得財政補貼，進行「差價購機」；也只有農機部門批准的經銷商，才能「結算補貼資金」。同時，想要買補貼農機的農戶，也需要事先取得「購機指標」。
也就是說，無論想買還是想賣，只要想獲得這項補貼，就得通過農機部門。這三條，也就是設置了三個由農機部門把守的關卡。
對於農機生產企業而言，要想從巨額的財政補貼資金中分一杯羹，最關鍵的一步，就是產品進入「補貼目錄」。
在國家層面，主要由農業部主導制定。2012年，國家目錄共有180個品目。各省份亦根據自己的情況，制定本省份的「補貼目錄」。
本省份目錄，同樣由省級農機機構主導，一般是選取部分國家目錄的品目，再加部分「省級自選品目」。兩者在程序上，都是由農機生產企業先行提出申請，再由農機鑑定機構予以評審鑑定。
「補貼的品目太多，監管的難度就增加，容易出問題。」在2013年的「全國農機補貼工作會議」上，農業部農機司副司長胡樂鳴曾如此說道。他還表示，一些違法案件，「基本上都與省級自選品目有關係，一般都是省內企業，從鑑定、進入省級推廣目錄、確定補貼額層層公關」。
胡樂鳴同時提到，江蘇作為農業大省，不僅有國家的農機補貼資金，省級財政支持力度也很大，但2012年全省總計予以補貼的農機品目只有55個，而陝西省在2011年、2012年補貼品目都在140個以上。
南方週末記者進一步獲知：2004年至2008年之間，陝西省予以補貼的農機品目只有三十來個，到2009年倍增至76個，隨後三年分別達到121個、143個和142個。
實際上，農戶對這些「省級產品」並不感冒。2012年，全國農機購置補貼資金總額是215億元，而省級自選品目的補貼額，總計也就五億多元，不到3%，這些產品並不受市場歡迎。
陝西窩案爆發
胡璽賢案，其實爆發於2012年8月。主要犯罪事實之一，就是收受農機生產企業的賄賂，幫助其將產品進入這些目錄，或提高補貼額度。
涉案公司包括西安德潤生物技術有限責任公司（下稱德潤生物）、旬陽縣新農機械製造有限公司（下稱旬陽新農機）、陝西大地農機工程有限責任公司（下稱陝西大地農機）等。
知情者稱，德潤生物由其股東之一、時任董事長李毅出面，「公關」胡璽賢，除送去錢款，還贈與胡一輛奧迪汽車。但贈車一事，未獲司法確認。
2011年，德潤生物有3個型號的產品，進入「陝西省《農業機械購置補貼目錄》」。這些產品每臺售價7600-9800元，可獲中央財政補貼1000-1500元/臺。2012年，德潤生物進入補貼目錄的產品增加到了8個型號。
農業部農機鑑定總站負責人到陝西考察時，德潤生物也被安排成為兩家被考察企業之一。
旬陽新農機則由其法定代表人萬德星出面，向胡璽賢輸送利益。該公司每年都有十幾個甚至更多型號的產品，進入補貼目錄。補貼額度，低的每臺只有200元；高的，如一款熱風爐，售價3.8萬元，可獲補貼1萬元。
按照國家及陝西省的補貼標準，農機補貼一般不超過價格的30%，最高補貼額不超過5萬元/臺。大型農機補貼額單機最高達30萬元，新疆維吾爾自治區及新疆生產建設兵團可達40萬元。
陝西大地農機公司則為了獲得成為「供貨商」（經銷商）的資格，而向胡璽賢等行賄。具體的行賄人，他們選擇的是一名張姓股東的姐姐。
行賄胡璽賢的人，甚至包括公職人員，比如陝西楊凌示範區管委會展覽局原局長孫華。
司法機關審理查明，僅在2008年春節前至2012年3月間，胡璽賢就收受了包括上述企業和個人在內的賄賂，共計人民幣125.2882萬元、美元1.5萬元、50克金條一根（價值18950元）、購物卡5萬元。
司長公開譴責
在陝西農機局窩案曝光前，河北、廣東、廣西、浙江、重慶等多個省份，就發生過多起騙取農機補貼的案件。多位時任中央領導，都曾對此專門批示。
在河北，保定市檢察院調查發現，該市博野縣農機管理部門與農機生產企業勾結，早在2007年，就偽造了50份農機購買憑據，成功騙取財政補貼資金10萬元並私分。此外，該市安國、定州等縣亦有多名農機主管部門負責人，有類似犯罪行為，前後被查處者共18人。
通過偽造購買憑據方式進行騙補的，還包括浙江省金華市武義縣的農機部門。2012年，該地司法部門查實，武義成躍農業機械有限公司和眾合農業機械有限公司，利用農戶身份資料，虛假購買農機產品騙補。被「購買」和偽造的農戶信息，達到數千名之多。
上市公司也捲進了農機騙補的醜聞。
2011年，創業板明星企業——吉峰農機的董事（兼子公司吉林省吉峰金橋農機有限公司董事長、總經理、法定代表人）劉波，因涉嫌單位行賄罪，被公安機關逮捕。吉峰農機另一家子公司重慶吉峰農機有限公司董事賴寒，也因涉嫌單位行賄罪，被公安機關逮捕。
重慶市司法機關後查明，在2006年5月至2011年3月近五年期間，重慶吉峰農機有限公司及賴寒，向農機等部門官員行賄41.75萬元。
重慶市檢察院亦通報，僅僅在2011年1至9月，重慶全市就立案查辦農機補貼領域職務犯罪案件39件61人，涉及處級以上幹部11人，包括副廳級幹部1人，涉案金額超過3396萬元。
不過，遵循中國近年來處置行賄者的「慣例」，賴寒被判處有期徒刑兩年且緩刑兩年，重慶公司被判罰120萬元，劉波未被檢察機關起訴。
到2012年8月，胡璽賢窩案爆發後，農業部農機司司長宗錦耀終於做出了「驚人舉動」。
當年8月21日，宗錦耀在農機系統發出了《致省級農機化主管部門主要負責同志的公開信》（下稱《公開信》），該公開信亦被「全國農機購置補貼信息系統」官方網站及行業報紙全文轉載。
信中，宗錦耀通報了胡璽賢案的基本情況，並措辭強硬地進行了批評。公開信在系統內震動一時。
不料，3個月後的2012年11月，又一位省農機局「一把手」——時任江西省農機局局長王紹萍，也因類似事由被紀檢部門調查。
補貼腐敗何解
為了防止腐敗，保證補貼資金的安全，農業部、財政部等其實早已在行動。
農業部的統計信息顯示，2011年，全國各地共查處各類農機購置補貼違法違規案件約196起。農業部等部委還通過建立行賄企業「黑名單」、「逐年加大加密監督管理措施」，「著力加大監督檢查力度」等措施，予以應對。
這一年，全國共取消30家生產企業產品補貼資格，永久取消22家經銷商經營補貼產品的資格。2012年共取消或暫停26家生產企業的產品補貼資格和46家經銷企業補貼產品經銷資格。
農業部辦公廳下發的情況通報中，通報了這些企業的名稱。但通報同時披露，陝西省農機局和江西省農機局，對於本省內有違法違規行為的企業，尚未在各自的網站公布查處結果，也沒有將查處情況報農業部備案。
2013年4月11日，新任江西省農機局局長官少飛告訴南方週末，江西省是在2013年3月底，將查處情況上報了農業部，共涉及違法違規企業3家。
不過，江西省農機局的官方網站，並沒有公布這些企業的情況。同樣，陝西省農機局的官方網站，迄今也沒有公布該省違法違規企業的情況。
違法違規屢禁不止，但財政資金補貼依然還將持續。
2012年12月，「全國農機化形勢分析會」期間，宗錦耀曾表示，即使全國農民、農戶都有了農業機械，農機補貼工作也不會停止，因為還會面臨著農機報廢和更新的問題。實際上，2012年下半年，山西、江蘇、浙江等省份就啟動了農機報廢更新補貼試點，2013年將繼續實施。
這些資金的安全將如何保障？農機補貼方式，正在發生改變。
2012年，農業部、財政部批復同意河北、內蒙古等17個省（區、市）開展「補貼資金結算級次下放、農民全價購機」的試點工作。其中，江蘇、浙江、湖南在全省範圍內開展了「全價購機、縣級結算、直補到卡」試點。
這意味著，農戶在申請購機指標後，可以在目錄範圍內自行購買農機再申請補貼，補貼資金直接發放給農戶，而非企業。
胡樂鳴認為，此舉將農機部門與企業進行資金結算這個環節去掉，農機部門與企業聯繫也會相應減少，廉政風險將相應降低；也增強了農民購機的議價權，更直觀地感受到「農機補貼」的好處。
但胡也認為，基層鄉鎮經辦人員與農民合謀騙取補貼資金的風險仍然存在，利用假髮票騙取補貼的可能性依然存在。
中國農業大學中國農機化發展研究中心聯合吉峰農機公司組成的專題課題組，也持相近的觀點。他們的研究表明，「農戶資金壓力大，配套信貸政策缺乏」、「農戶辦理補貼手續多，結算進度緩慢」、「農機部門補貼工作量大，缺乏專項工作經費成為了新的突出問題」。
胡樂鳴稱，從總體看，「全價購機、縣級結算、直補到卡」利大於弊，是方向；缺點也可以通過加強工作措施來克服。
2013年，曾發生嚴重弊案的江西省、陝西省，也開始在全省實施這種新方式。
不過，對於農機補貼更關鍵，也更容易滋生腐敗的環節——「補貼目錄」，卻動作甚小。
南方週末獲知，農業部原本計畫在2013年取消各省自選農機品目的權利，在徵求意見過程中，37個省份（自治區、直轄市、計畫單列市、新疆建設兵團、黑龍江、廣東農墾）農機局中，有30個同意，但仍有7個省建議繼續保留省級自選品目。
最終的結果是，省級自選品目將繼續保留，只須事先報農業部備案。
有研究者對南方週末表示，「即使全面取消省級自選品目，企業公關進入全國補貼目錄的行為，也同樣不可避免。」
在各種補貼資金日益增加的情況下，如何在現行框架下，保證公共財政補貼的安全，依然面臨艱辛挑戰。