歷代反腐難解興亡怪圈

2011-11-26 13:20 作者:李剛

 

「興也勃，亡也忽」的歷史循環式如何創造出來的？

中國古代監察制度，簡單說即臺諫制度。「臺」為御史臺，「諫」為諫官。御史監察行政官僚及軍事將領，諫官規勸、監督君主。在此，我們不妨先簡單回顧一下歷史上幾個特點鮮明、形式迥異的監察制度。

在戰國時期，掌管文獻史籍的御史就已有了明顯的監察職能。秦代更是形成制度，設立御史大夫，位列三公，以貳丞相，掌天下文書和監察。之後成為一項歷朝歷代都採用的重要政治制度。

漢承秦制，在監察制度上較秦更密。中央仍設御史大夫，武帝時將全國分為十三個監察區，即州部，各設刺史一人。東漢後期，刺史逐漸變為凌駕於郡之上的一級地方行政長官，失去監察作用，改稱州牧，成為行政軍事大權集一身的割據勢力，地方監察制度土崩瓦解。

隋唐一體，唐代更進一步擴大了監察機構的權力。御史臺享有部分司法權，有權監察大理寺和刑部的司法審判。在地方上，全國分為十個監察區，即十道（後增為十五道），每道設監察御史一人巡迴按察州縣。及至後來，在地方上觀察使（職同監察御史）事事干預，權力逐凌駕到州縣地方官之上，成為地方行政的最高之一級，有如漢代刺史。觀察使巡按邊遠省份者，稱節度使。

明清兩代官制，由於剔出了宰相這一唯一有可能「相對有力」地制約君權的機構，雖然監察名目繁多，以致疊床架屋，但實際上只是在「用一個官員制約另一個官員」，「用一派官員制約另一派官員」，本質上已經淪為「人盯人」最低端的監察方式。

歷代反腐難逃兩大困局

觀中國歷代監察之得失，雖然兩千多年的體制被整個冠以「封建制度」，但比較不同朝代，還是有諸多區別甚至相去甚遠的之處。然而，以下兩個問題卻是歷代都沒有也不能解決的困境：其一是「監察悖論」，即「誰來監察監察者」；其二是一抓就死，一放就亂。

這兩個難題伴隨中國兩千年極權體制始終。從另一個方面說，也正是由於這兩個問題沒有得到有效解決，才創造出了一個個王朝「興也勃，亡也忽」的歷史循環。

極權體制下監察制度的最大弊病是一切監察權力來源於君主，君主才是最高的監察者，無論多麼龐大的監察體系對君權及君權衍生物都是無能為力的。只有做到「臣權制約」和「君權制約」相輔相成，政體才能實現動態穩定。君主制大框架下，「君憲體制」是迄今唯一有效的辦法，近代西方君主國家在艱難中完成該轉型。在大清王朝的最後幾年裡，最高統治者也發現了這一「萬世一系，永永尊戴」的秘訣，但為時已晚。

對於第一個難題，即「誰來監察監察者」，宋代進行了有益嘗試，取得了有限經驗，但由於無法走出極權窠臼，對地方監察控制過嚴，以致犧牲了地方的發展積極性，不能形成帝國有效合力，正所謂「強幹弱枝」，兩宋在艱難延續320年後走入歷史。

至於「一放就亂」，極好理解，漢、唐兩個最為燦爛的王朝即亡於此，原來的監察官員利用手中的權力蛻變為行政官員之後，則意味著監察力量的徹底消亡，不可逆轉的地方離心力就會蜂擁展現。「一抓就死」則集中表現為監察機構層出不窮被設置，而後迭次實效，不僅基本的肅貪功能無法實現，監察官員更有可能淪落政治鬥爭的工具，整個官僚體制滑入準死亡的腐爛階段。

古代監察制度的黃金時代——宋

宋代官制大體延續唐代。在監察方面，值得一提的是宋代經濟審計工作較唐代有進一步發展。三司（指鹽鐵、度支、戶部）主管經濟事務，是北宋最高財政機構，號稱「計省」，取代了尚書省諸多職務，是中央到地方的垂直系統。每司都對應設置有「勾院」，是對各司進行經濟審計專門機構。如果說唐代的經濟審計工作還是在每一機構內部由副職官員分管的話，宋代則建立起了獨立審計機構。

對於地方勢力的監察力度也逐步加強。唐代的「道」是朝廷定期或不定期派遣的單一監察體制，而宋代「路」級監察不僅有了固定機構，而且由轉運司、提點刑獄司、提舉常平司等多部構成。嚴密的監察在一定程度上減弱了官僚腐化、地方分裂的趨勢，但是又束縛了地方自主性。有宋之弱，不是因為兵不多、將不廣，或財稅不豐，而是因為各級各部門受到體制性束縛；對外則表現為不能禦敵於國門之外。

君權制約方面，宋代不少君主對貞觀之治中的做法全面繼承，並且在兩宋具有連續性和習慣性。宋太宗建立起比唐代更為分工明確的專職封駁機構，規定所有君主的一切詔書都要經過「通進、印臺、封駁司」審核。

宋皇祐二年（1050年），仁宗擢升張堯佐為三司使，輿情大嘩；知諫院諸員聯合上書，彈劾張堯佐：「乃凡庸之人，只因寵私，驟居要職。」

張堯佐何許人？《宋史》載：溫成皇后之伯父，舉進士。任地方推官時，轄內有道士與商人夜飲，商人暴卒，道士逃，為巡邏者獲，牽連百餘人。堯佐複審，明其冤。後知諸縣，因地少人多，田訟頻繁，張堯佐為正其疆界，制訂條款，教育百姓。

張堯佐出身寒士，早年考取進士，處世謹慎，熟悉法律。但毫無疑問，他的被重用與其外戚身份直接相關。

在臺諫系統與君主經過數月博弈之後，仁宗最終罷免了張堯佐的三司使之職，但改授他為宣徽南院使、淮康節度使、景靈宮使、郡牧制置使四要職。

群臣不作任何讓步，再次諫仁宗。包拯越階趨前，責仁宗重用張堯佐是「失道敗德」，言辭激憤，以致唾沫濺到仁宗臉上。

是年，宋仁宗迫於壓力與宰相文彥博將決定公布於眾：免除張堯佐宣徽南院使和景靈宮使兩職，同時規定外戚不得任宰相、參知政事、樞密使等要職。

但到第二年八月，宋仁宗又改任張堯佐為宣徽南院使，兼任河陽三鎮節度使。御史中丞王舉正立即上書，宣稱如仁宗固執己見，將辭職。殿中侍御史李兌，及知諫院官員相繼上書「必賜施行」，一個「必」字，迫使宗仁宗最終下詔：「自今張堯佐別有遷改。」

宋代是古代監察制度的黃金時期，雖在南宋後期成為宰相擴張權力的工具，但總體而言，它對監察臣權、平衡君權起到了一定的作用。但此後歷朝歷代卻更多繼承了宋代監察制度的弊端，更加傾向於君主專制，對君權的制約因素逐步消失殆盡。

值得注意的是，在所有大一統王朝中，宋代「內廷」力量是最為衰弱的，也就是說，在正常官僚體制之外，沒有出現強大的皇權衍生勢力。

在監察中滋生血腥與腐朽——明

至明代，開國君主雖無學養，卻尤為重視歷代興亡經驗。表面上看，明太祖和繼承者都極力恢復唐宋官制，以示正統。實際上卻是棄其精華，揚其糟粕。

廢除丞相之後，隨著君主專制的加強，內部監察制度更加嚴密、機構更加繁複，而獨立性更加削弱，明太祖改御史臺為都察院，以「糾劾百官，辯明冤枉，提督各道，為天子耳目風紀之司」，成為全國最高監察機關，從而完成臺諫合一，一般都察御史之上又增設總督和巡撫總攬地方監督；都察院外又設監督六部活動的六科給事中。甚至在此之外又設廠衛制度，是為君權完全控制下的特務監察機構，共同構成一張明暗結合的多維監察網。

但明王朝幾乎比任何一個王朝都更迅速地迎來行政、軍事官僚的整體腐化。總體看來，明代監察制度教訓要大大多於經驗。

「臺諫合一」是中國古代監察制度更加職能不清、君權制約因素進一步削弱的表現。另一方面，明代御史職權過大，其職能被明文定為「代天子巡狩」，每至府縣，官吏跪拜。為御史濫用權力、索賄貪腐大開方便之門。天啟年間，東林黨與閹黨之間的「京察」、「大計」之爭，舉國官員悉數捲入。監察官員的介入更擴大了黨爭規模和殘忍程度。

「重典吏下」、「明刑弼教」這些法家思想成為明代監察體系的重要組成部分。但這一手段不但不能發揮實質作用，反而淪為當權者「反監察」的工具。

例如明代嚴嵩父子當朝時期，「竊政二十年，溺信惡子，流毒天下，人咸指目為奸臣」。但凡彈劾嚴嵩的，不是被殺就是杖責流放，監察官員雖前仆後繼卻不能改變既有政治格局。

嘉靖三年（1524年），因諫諍大禮事件，廷杖大臣134人，被廷杖死者多達16人。

明代監察法規雖非常發達，但由於東西廠、錦衣衛等「特別監察機構」超越既有司法、行政秩序，直接對君主負責，更加重了明代官場的血腥程度和腐朽速度。君權高於一切、對君權制約因素的空白造成了明代制度的致命缺陷，使得監察制度在實際操作中舉步維艱。

中國古代君權是不能分割的，也沒有任何第二股力量對其進行有效制衡。在此格局下，單靠監察制度是無法完成約束權力、提高行政效率任務的。哪怕諫者如何忠君愛國，以致死諫、尸諫、碎首諫，如果缺乏分權制約和正當程序的原則作保證，沒有真正的無差別法治為監察制度保駕護航，無論多嚴密的監察工作也只能是一種治標不治本、甚至是加速腐敗的權宜手段，所謂的監察體系和官僚體系也就沒有本質區別。