中國改革走到哪裡了？

2011-10-25 12:07 作者:王小魯

今天討論改革問題，我談談個人判斷。中國改革走到哪兒了？我的看法是，經濟改革沒改完，政治改革沒起步。

從十三大以來，每一屆黨代會報告裡都說到要推進政治體制改革。但是到底怎麼做，好像沒有看到多少實質性的推進。

經濟改革沒改完，主要表現在什麼地方？我認為現在非常突出的一個問題是壟斷問題，和壟斷性收入、資源性收入的分配問題，以及要素資本化產生的收入怎麼分配的問題。30年改革，大體上形成一個市場體制，形成了市場競爭，民營經濟發展起來了，完全不同於過去舊的計畫體制了。但是現在開始出現了這麼一種倒退的趨向，政府調控資源、壟斷性企業控制資源的程度在不斷加大。為什麼會是這樣？恐怕有幾個東西沒解決。

首先是壟斷部門的問題，很多經濟學家一直在說，怎麼解決壟斷問題？就是要放開市場、要競爭、要私有化。但是我認為這個話沒有說全，實際上有些部門是沒辦法靠競爭解決問題的，比如石油，石油是在地下埋著，資源有限，哪個國家也沒有形成完全競爭的石油部門，結果或者是政府壟斷，或者是私人壟斷。私人壟斷是不是比政府壟斷好一點？不見得，俄羅斯90年代休克療法，通過幕後交易把石油產業給了私人，最後形成幾傢俬人寡頭壟斷整個國家的石油行業。這並沒有解決壟斷問題，同時造成財富分配極大的不公平。

從這個角度看，經濟學家說加強競爭，消除壟斷，對一些行業來說是對的，但對於像石油這樣的天然壟斷性行業，是文不對題，沒有找對要害。現在這些天然壟斷性行業、資源性產業，恐怕首先要解決資源收益和壟斷性收益怎麼分配的問題。資源稅改革已經說了很久，也搞了試點，現在說要動一動，這是進步，但是動得有限。據說油氣資源只按從價徵收5%。煤炭不包括。那麼多煤老闆靠錢權交易，在權力庇護下發了大財，到處炒房、囤房，推高了房價，也敗壞了黨風、政風。說煤炭不需要收資源稅，有充分理由嗎？

資源收益不是一般的經營性收益，我認為資源性收益的大部分應該納入公共財政，應該作為社會保障和公共服務的來源。現在收5%的資源稅，我覺得還是沒有徹底解決問題。現在的實際情況是資源性部門，像石油、煤炭，高額利潤，部門之間苦樂不均，收入差距極大。這方面的改革，看來阻力很大。

再有，像國有企業紅利上繳問題，現在的國企利潤中相當大的部分來自壟斷性的行業，主要是壟斷利潤。壟斷利潤怎麼辦？現在說5%、10%、15%上交，而且歸國資委支配，這也沒有解決根本問題。非國有企業要給股東分紅，而國有企業不用分紅或者少分紅，實際上就是享受變相的國家補貼，和非國有企業不在同一條起跑線上，是違背公平競爭的市場原則的。加上其壟斷地位，就形成了更大的失衡。我認為在經濟領域裡，應該通過制度性的變革來改變大宗的資源性、壟斷性收入的分配格局。

還有一個土地資源，是個關鍵問題。現在土地出讓金一年三萬億，地方政府扣除征地、拆遷、開發費用後的淨收入至少還有一萬幾千億，也不納入財政預算。說是納入了政府性基金收入，可是在政府公布的財政收入和預算外資金收入中都沒有這筆錢。這筆巨額收入是怎麼花的？更不透明。這造成了大量的腐敗、大量的幕後交易。而且未來70年土地使用權的收益，一次收取，一次花掉，當然會推高房價，讓老百姓無法承受，同時預支了未來發展，也導致公共資源的大量浪費。各地搞了大量中看不中用的形象工程、政績工程，和超豪華的政府大廈，這浪費了多少公共資源？

現在大家在說收入分配失衡，我覺得導致收入分配扭曲最重要的來源是來自壟斷性資源的收益。除了石油、煤炭等等這些資源，還有土地出讓金是更大的一塊。

現在的土地出讓金制度要不要改？要改的話，方向應該是用房產稅來代替土地出讓金。房產稅逐年徵收，納入財政預算。但這要動的就是整個財政體制。因為現在的財政預算分配體制，就沒有給地方政府足夠的常規預算來維持他的公共服務職能。地方錢不夠，怎麼辦？要麼靠「跑部錢進」，到北京的衙門來活動，要麼就要靠賣地。結果靠出了一大堆的腐敗。要改變這種狀況，整個財政體制都要動，重新界定中央和各級地方政府間的財政分配。

那麼每一級地方政府的財政預算怎麼核定？必然要解決財權和事權掛鉤的問題，必然要重新界定每一級地方政府、每個部門的職權範圍。你要它幹什麼，要完成什麼任務？政府的主要任務是提供公共服務。在這個前提下，根據各級政府、各個部門的職責，核定他們應有的財政預算。重新整治整個政府預算體系，把所有沒有放進預算內的收入統統納入預算。同時也要解決黨政機構臃腫龐大、人浮於事的問題，職能重疊的問題，部門分割、互不協調的問題。政府職能和工作程序要制度化、法制化，要向社會公開，透明運作，接受公眾監督，擴大民主參政的範圍。

沒有這樣的制度改革，解決不了政府職能轉變的問題，也改變不了中國收入分配的亂象。因此這應當包括土地出讓制度的改革，財政預算體系的改革，稅收體系的改革，實際上還應當包括整個政府管理體制的改革。後者應該屬於政治體制改革的內容。關鍵是看想不想改，有沒有這個歷史責任感，要不要對中國的未來負責。

再說政治體制改革。政治體制到現在為止，我認為和上世紀80年代相比，有些方面是退步了，多數方面沒有進步。80年代的時候，已經開始研究和設計政改方案，最先提出的是黨政分開，解決以黨代政的問題。這個問題，到現在解決了嗎？不但沒有解決，而且變本加厲，問題更嚴重了。每一級地方的黨政大權全部在黨委第一把手的手裡，權力過度集中，沒有監督、沒有制約，一個人說了算，就造成了嚴重腐敗，造成了家長制、隨意決策，甚至買官賣官，烏煙瘴氣，造成了一系列政治上非常惡劣的現象。

要解決權力過度集中的問題，黨政分開是一個最初級、最起碼要解決的問題。首先不要以黨代政，各級黨委不能代替政府進行行政決策。要改的話，首先要把這個規矩改了。各級政府承擔的職能，由政府負責，政府實行行政首長負責制。地方行政首長接受上級政府領導，同時接受同級人大和社會公眾監督，質詢，直至彈劾。黨委不能代替政府決策，我認為這是政治體制改革第一個要改的東西。

接下來，各級人大的選舉制度、機構設置、工作程序等等體制要改革。人大代表的產生要代表民意，反映老百姓的意願和要求，不能當擺設。人大開會幾千人，怎麼參政議政？各級人大代表人數至少減少一半或者三分之二，變成一個實實在在議政的機構。人大應該有彈劾政府首長的權力，黨政機關不得干預人大的合法選舉、投票過程和投票結果，讓人大真正代表老百姓監督執政黨和政府。

司法獨立也是一個急待解決的大問題。各級法院應該對人大負責，而不是對地方黨委負責，對書記負責。實行獨立司法，獨立審判。司法體系也要接受社會公眾監督，才能制止司法腐敗。中國要實實在在地從人治社會走向法治社會。

我們希望不要讓權力腐敗到社會崩潰，葬送國家前途。現在有人在提新民主主義，我覺得講這個事是有進步意義的，但是也有很大的侷限性。當年講新民主主義，說的是工農聯合政權，加上民族資產階級、小資產階級，四個階級聯合政權。這個東西現在還準確嗎？簡單回到50年代、或者回到40年代，能解決現在的問題嗎？我覺得遠遠不夠。

當時中國共產黨提出來中國要搞憲政，搞民主政治，要打倒所謂國民黨專制獨裁政權，建立一個民主和法治的新國家。1949年以後發現完全不是這麼回事，特別是文革時期徹底背離了這個方向，打倒四人幫以後也沒有得到徹底糾正。政治改革還要朝民主和法治這個方向走。如果不解決這個問題，政府就會越來越腐敗，越來越脫離老百姓，難免不重蹈當年滿清政府的覆轍。

關鍵是怎麼一步一步地推進政治體制改革。你要朝憲政方向走，要朝民主方向走，這是不可違背的歷史大潮。不要逆歷史潮流而動，也不要只說不動。

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(文章僅代表作者個人立場和觀點)