獨裁者的財富為何最後化為泡影？（二）(圖)

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在「獨裁者的財富為何化為泡影（一）」裡，我介紹了瑞士《獨裁者資產法》的來龍去脈。本文將介紹英美等西方國家凍結中東北非等國獨裁者資產的法律依據。

英美等西方國家在這一輪凍結獨裁者資產的行動中，所依據的是聯合國安理會第1970、1973號協議，這兩項協議的合法性源自《聯合國憲章》第41 條「安理會為了維持國際和平與安全，可以採取武力以外的行動」，凍結獨裁者資產當然屬於武力之外的行動。今年2月26日通過的聯合國安理會《第1970號決議》規定，所有會員國都應該毫不拖延地凍結決議附件所列的個人或者實體在其境內直接、間接擁有或控制的資金、金融資產和經濟資源。而在聯合國第1973 號協議中，又對這些個人和實體進行了追加。以本輪被凍結財產最多的利比亞獨裁者卡扎菲為例，除他本人之外，他的幾位子女、對外安全局局長等和他關係密切的人都在名單之中。此外，利比亞中央銀行、利比亞投資管理局、利比亞外國人銀行、利比亞非洲投資局與利比亞國家投資公司等五家受卡扎菲及其家族控制的經濟實體也包括在內。1973號決議承諾，這些被凍結的資產和收益都將用於利比亞人民的福祉。

其實聯合國安理會曾有過多次凍結某國資產的決議。伊拉克、伊朗、索馬里、蘇丹、朝鮮等國家近20年內都曾經出現或者正列在名單上。而英美等國則都有凍結外國資產的法律，其中美國早在多年前就形成了凍結外國資產（含政府、機構與個人在內）的完整機制。這一點經常被中國官方媒體加以抨擊，認為這一招成為 「美國強行在全球推廣自由民主價值觀的工具」。

美國有個The Office of Foreign Assets Control of the US Department of the Treasury（中文譯名為「美國財政部海外資產控制辦公室」，簡稱OFAC），直接隸屬於美國總統戰時和國家緊急情況委員會。該機構正式成立於 1950年12月，其時，正值中國誌願軍進入朝鮮半島作戰之際，美國總統杜魯門宣布國家進入緊急狀態並藉助OFAC凍結了中國和朝鮮在美國的所有財產。當然這一機構並非橫空出世，它的前身是美國於1940年納粹德國入侵挪威後設立的the Office of Foreign Funds Control（簡稱為FFC，中文譯名是「海外資金控制辦公室」）。FFC由美國財政部長直接領導，在美國正式參加第二次世界大戰以前，該機構在美國反對軸心國的經濟和貿易制裁中起著相當重要的作用。

OFAC 的經濟與貿易制裁範圍共分成6大部分，分別是：Specially Designated Nationals Sanctions（特殊指定國家和個人的制裁），Anti-terrorism Sanctions（反恐怖主義制裁 ） ， Non-Proliferation Sanctions（反大規模殺傷性武器制裁） ，Narcotics Trafficking Sanctions（反毒品和麻醉品交易制裁 ） ，Cuba Sanctions（古巴制裁） ，Other OFAC Sanctions Programmes（其他項目制裁）。每一個制裁範圍都有完整嚴密的美國聯邦法律或行政法規予以支持， OFAC獲得授權，許可其對可疑財產予以扣押或 凍結。這6個獨立但又相互聯繫的制裁範圍組成了一個涉及行業眾多、懲罰力度極強、跨越全球的美國經濟和貿易制裁網路，影響力極強。

如何執行制裁？美國財政部海外資產控制辦公室有一個《特列國外機構清單》，其法律效力適用於居住在美國和世界各地的所有美國公民、在美國擁有永久居住權的外國人和美國公司的海外機構。這個清單經常更新，美國金融機構接到新的清單後，必須將自己的客戶名單和這份清單加以對照，一旦發現本機構客戶榜上有名，就必須馬上凍結其資產，並在10個工作日內向OFAC提交凍結報告，內容包括本機構如何與清單對照、採取的凍結行動、聯繫方式等等。根據涉嫌迫害人權、破壞民主制度等理由，迄今為止，OFAC規定，美國的企業和個人不得與下列國家的政府（或某些個人）有資金往來，這些國家（含某些個人被列名禁止與之往來的所屬國家）包括北韓、古巴、白俄羅斯、緬甸、利比亞、伊拉克、伊朗、蘇丹、索馬里、辛巴威、敘利亞、前利比利亞當局、剛果民主共和國、巴爾幹國家、象牙海岸、黎巴嫩。 該網站名單的最近更新日期是2011年3月31日。

這些被凍結的資產一般情況下有幾個去向：一是解凍後還給事主。2004 年9月，美國總統布希宣布解凍被美國政府凍結了20年的10億美元利比亞資產。利比亞資產被解凍的原因是卡扎菲政府於2003年宣布放棄大規模殺傷性武器計畫，並答應支付27億美元賠償1988年的洛克比空難遇難者。美國政府為了以資鼓勵，於是把10億美元物歸原主。

二是根據法律用於補償那些受到過被凍結事方傷害者。美國法律規定，政府不得動用被凍結資產，但如果司法機構有相關判決，政府要執行。海灣戰爭前，美國凍結了伊拉克的大量資金。2002年，海 灣戰爭期間17名曾被伊軍俘虜的美國老兵上訴成功，美國法院判決動用被美方凍結的伊拉克資產賠償他們9億多美元。

三是繼續封存。有些國家、政府和個人被凍結的資產長久處於被凍結狀態，比如美國凍結的古巴政府的資產已長達幾十年，其間歷經9位美國總統，直到如今這筆錢還未解凍。

直到目前為止，獨裁者貪污腐敗化公為私掠奪來的財產，還不是OFAC的工作重點。但聯合國毒品和犯罪問題辦公室和世界銀行為了幫助發展中國家追回被腐敗的領導人和官員所竊取的國家資產，曾於2007年聯合發起《追回被竊資產倡議：挑戰、機會和行動計畫》，促使了瑞士《獨裁者資產法》在2010年出臺並生效，當然也會促使美國OFAC調整工作重點。這一結合美國的國家安全和外交政策而發布的制裁名單《特列國外機構清單》，使許多可能被列名者感到威脅。

最後一個問題是：既然美國這麼早就形成了凍結外國政府、機構或者個人資產的法律，這些國家的獨裁者與恐怖份子為什麼還要前仆後繼地選擇美國銀行作為藏金之地？比如卡扎菲就是被凍結之後還繼續藏金美國的人之一。除了美國擁有世界上最好的金融體系以及與世界各國最多的經濟來往之外，剩下的理由就只能由這些被凍結資產者來回答了。

(文章僅代表作者個人立場和觀點)