內地逾萬億「社會撫養費」謎局

「社會撫養費從它出世那天起就不合時宜」、「徵收標準和辦法都是違法的」……7月5日，第22個世界人口日，中國人民大學憲政與行政法治研究中心召開「社會撫養費制度的實踐與走向」研討會，法律學者楊支柱激情炮轟在內地飽受非議的社會撫養費制度。

楊支柱外號「超生教授」。去年4月，因為妻子超生第二胎，他被中國青年政治學院解聘，北京市海淀區人口和計畫生育委員會還給他開出高達24萬元的「社會撫養費」罰單。楊遂向海淀區法院提起行政訴訟，要求法院裁定海淀計生委的決定違法，請予依法撤銷。

此案一時引起社會轟動。免費為楊擔任辯護律師的周澤開玩笑說，你可以把孩子抱到計生委去，由徵收社會撫養費的計生委進行「社會撫養」。楊支柱當即表態：「我們夫妻都失業在家，如果海淀區法院強制執行我的財產，我要把孩子抱到海淀計生委門口去，搞一個行為藝術。」

今年4月，海淀法院一審判楊支柱敗訴、維持計生委的處罰決定。他不服判決，向北京市一中院提起上訴，並繼續拒絕繳納社會撫養費。

目前，此案還在審理中。楊對記者表示，如果海淀區計生委能夠給他開具賬單，詳細說明社會撫養費的用途，他可以繳納這筆費用。然而，長期以來，大陸官方收繳的社會撫養費到底有多少，都用在了何處，是否投入了社會公共事業，補償了多少社會資源，至今仍是一團迷霧，沒有人能說清楚。

社會撫養費總額或逾萬億

所謂「社會撫養費」，按照大陸官方的解釋，是指「為調節自然資源的利用和保護環境，適當補償政府的社會事業公共投入的經費，而對不符合法定條件生育子女的公民徵收的費用」。徵收的法理依據是，因為「不符合法定條件多生孩子，給社會增加了負擔」。

在開展計畫生育工作之初，各地對超計畫生育的人多是給予「超生罰款」。1994年以後，一些地方認識到，計畫生育是倡導性義務，對超計畫生育不適宜給以行政處罰，因此，陸續將罰款改為了收費。

1996年《行政處罰法》出臺後，進一步明確對於超計畫生育的不得給予罰款，但可以徵收「計畫外生育費」。2000年3月，中央8號文件明確規定實行社會撫養費徵收制度。同年，財政部、國家計生委聯合下發文件，要求各地將「計畫外生育費」改為「社會撫養費」。然而，在內地眾多學者看來，此舉不過是以「經濟補償」之名行「行政處罰」之實。

內地自1979年實行計畫生育政策以來，對超生人口到底徵收了多少社會撫養費，官方沒有公布過明確數字，至今仍是一筆糊塗賬。

要對這筆「罰款」做大致推算，首先要知道這些年來到底有多少「超生人口」。上海社會科學院經濟研究所教授梁中堂估算，1979年到2010年期間則共出生約6.5億人口。按照2000年人口普查的資料，1979年到2000年總共出生的人口4億多，如果考慮到低年齡的瞞報漏報和期間的死亡，新出生人口大約4.5億，其中約60%符合計生政策，約40%即1.8億人屬於政策生育率不允許的超生人口；而從2000年到2010年的10年間，中國又有2億新生人口，如果超生率以30%計，超生人口約6000萬，加起來總計約2.5億超生人口。

實際情況還不止這些。30多年來，符合生育政策但因為沒有得到生育指標而被當作超生、違反政策生育的，並非少數。所以，有人估計，到2000年大約有接近2億人口，到2010年有3億人口屬於超生或者違反計畫生育人口，都屬於已經打了很大折扣的數據。

「一個國家有2－3億人口被政府確定為‘超生’，再加上決定讓他（她）來到世上的兩位當事人，至少應該涉及6－9億人口。儘管社會撫養費存在嚴重徵收不到位的情況，但仍然可以認為，這項政策影響到6-9億老百姓的生活。」梁中堂說。

民間人口問題學者何亞福估計，如果從1980年起，全國所有夫婦都按政策生育，沒有人超生，那麼到2000年我國總人口為11億左右。然而，按照2000年第五次人口普查公報，中國人口達到了12.6億，也就是說，有1.6億是超生人口。再加上2000年以後的超生人口，可以大致斷定：從1980年到現在，中國超生人口不少於1.5-2億。

這些超生人口到底交了多少社會撫養費，由於各地執行時具體標準不同，差別非常大，更難估算。

一般來說，經濟落後地區社會撫養費的徵收標準較低，經濟越發達，社會撫養費的徵收標準越高；時間越往後，超生罰款標準也越高。例如，上世紀八十年代初，超生一人，罰款少則幾百元，多則幾千元，很少有超過一萬元的。現在超生一人罰款幾萬元、十幾萬元並不鮮見，甚至罰款幾十萬元、上百萬元都有。

考慮到以前的超生罰款標準比現在低，並且有一些超生家庭沒有能力繳納罰款，還有一些超生家庭沒有足額繳納罰款，何亞福作了一個比較保守的粗略估計：從1980年到現在，平均每個超生人口實際被徵收的超生罰款為一萬元，由此推算：1.5-2億超生人口的超生罰款總額是1.5-2萬億元。如果採用梁中堂對超生人口的估計，社會撫養費的數額或可高達3萬億元。

還有人從地方公布的收費數字來推算全國社會撫養費的徵收情況。公開資料顯示，安徽省舒城縣2009年共徵收社會撫養費1300多萬元；湖南省常德市在2002年即徵收社會撫養費815萬元；河北某縣每年徵收的社會撫養費從2005年開始就接近千萬，2010年達到3000萬元；而南方某城市在2005年就徵收了約3000萬元社會撫養費，2008年甚至高達9000萬元。全國共有2862個縣，如果以上述河北某縣2010年的數字推算，全國一年的社會撫養費約860億元，離上述3萬億元的推算還有一定距離。

社會撫養費「撫養」計生部門？

社會撫養費的使用，多年來一直飽受詬病。早在上個世紀，就有基層工作人員對「社會撫養費都由計畫生育管理部門負責徵收、管理和使用」表示不滿。「有的甚至用於買小汽車、建辦公樓、蓋職工宿舍和搞部門福利，把社會撫養費視為計畫生育管理部門‘自己的錢’，不是撫養‘社會’, 而是撫養了‘計生部門’。」

近年來，各地社會撫養費都實行「收支兩條線」，但許多地方的人口和計生投入很大程度上仍依賴社會撫養費和服務收費，財政依然按比例返還這部分收費。據媒體報導，如四川省縣鄉社會撫養費佔人口和計畫生育投入的40%至70%，而雲南昭通地區將社會撫養費的92%返還基層。經記者計算，安徽舒城縣2009年的返還比例也近80%。用一位計生幹部的話說，社會撫養費仍然是「取之計生，用之計生」。

由於1991年起，全國漸行推廣地方官員計生一票否決制，計生部門本身也難免膨脹，以山東為例，據不完全統計，當地專職計生幹部編製就多達5萬人。計生的行政成本極為高昂。

2009年，有網友公布了一個鎮計生服務站的「社會撫養費」支出分配，印證了上述說法：在共計191萬元的社會撫養費支出中，有44%列為「其他支出」；21%用於職工的工資；11.5%上繳鎮政府。而用於獨生子女獎勵的只有0.42%，合計8130元；手術服務費也不足4800元，約佔總支出的0.25%。

審計機關對社會撫養費的用途也頗有微辭。公開資料顯示，2007年4月的《河南審計》專文披露了社會撫養費收支管理中的各種亂象，包括截留坐支、挪用、亂罰款、打白條甚至不開票、濫發獎金、吃喝招待等，幾乎成了基層部門的通病。以至於知情人形容內地基層財政，有「市縣靠土地，鄉村靠計生」之說。

2009年，四川內江市縣(區)兩級審計機關對轄區內社會撫養費徵收管理情況進行專項審計，調查發現，社會撫養費收入未繳入金庫的問題比較突出，全市4個區(縣)共有11344萬元社會撫養費收入未繳入金庫，直接在預算外財政專戶中使用。

要求社會撫養費用於社會公共事業和公益事業的呼聲一直不絕於耳，有評論認為社會撫養費是一項典型的政府基金，應當由財政部門建立專門的「社會撫養基金」，並建立完善的管理制度，使資金的使用範圍、支付程序、管理辦法等做出嚴格的、明確的規定。

2011年「兩會」期間，清華大學公共管理學院教授王名提交《關於停止徵收「社會撫養費」的建議案》，認為「社會撫養費」在制度設計和實際執行中存在嚴重問題，巨大的征罰力度和強制執行導致一部分「超生」的弱勢家庭陷於赤貧，並導致墮胎、棄嬰、賣兒賣女等現象，嚴重侵犯婦女兒童權益，加劇了社會不平等與不公正.