日益畸形的土地財政影響堪憂

2010-02-08 22:13 作者:陳和午

2009年地方賣地收入的飆升，讓「土地財政」再次受到各界關注。威廉亚洲官网 出爐的國土資源部數據顯示，2009年全國土地供應總量為31.9萬公頃，同比增加44.2%。在總量上升的同時，全國土地出讓總價款也達到1.59萬億元人民幣，同比增長超過60%。其中，房地產用地出讓價款13391.8億元，佔出讓總價款的84.2%。

儘管土地出讓金早已演變為地方政府的「第二財政」，但在全球金融危機之下，一年前恐怕誰也未曾想到，2009年中國土地市場能夠如此風雲變幻——從大寒迅速過渡到酷暑。而這個高達1.59萬億規模的賣地收入，相當於去年全國財政收入6.8萬億的近1/4。由於賣地收入全歸地方所有，而據我們估算，去年地方財政收入大約為3.2萬億，因此實際上土地出讓金收入在地方財政中的比重高達50%。

數字顯示出，地方政府「土地財政」格局借保增長而得以進一步強化。實際上，2009年中國土地市場上令人乍舌的大批「地王」誕生，已提前預告了這一發展態勢。但「以地生財」的土地財政規劃和地方政府的熱情仍讓人震驚，而這背後所牽涉到的複雜利益關係更需要引起我們的高度重視。

眾所周知，1994年分稅制改革之後，由於地方政府財權縮小而事權範圍擴大，地方政府「以地生財」經營城市的局面一發不可收拾，最終走上了一條投資少、收益高、見效快的「土地財政」之路，現在土地完全成了地方政府的「搖錢樹」。雖然中央幾年前就強調了土地出讓金納入地方基金預算管理，但實際上許多地方都是有名無實，賣地收入作為地方政府可以任意支配的「私房錢」，怎會輕易讓它置於公眾眼皮底下監督呢？中央要想撼動這一塊大蛋糕也是相當困難的。

賣地收入並不是地方政府「土地財政」的全部，除這一項外還至少包括以下三方面的內容：一是通過出讓工業用地進行招商引資，以此來帶動地方經濟的發展；二是不斷擴張城市規模，促進房地產市場的發展，進而帶動地方稅收收入的增加；三是以土地作為融資抵押來獲取銀行的信貸資金。

事實上，除了地方政府的1.59萬億賣地收入，2009年中國經濟「保八」背後，還有1.4萬億的個人住房消費信貸，累計新增5764億元的房地產開發貸款，這意味著「土地財政」不僅僅涉及地方政府一家的問題，國內銀行在相當程度上也是圍繞著土地在轉。不僅地方政府離不開賣地，銀行也被綁架其中。因此，金融政策的調整必然受到「土地財政」的牽制。即使是2009年遍地開花的區域經濟發展規劃，實質也仍然離不開在土地上做文章。

在我們看來，2009年賣地收入的暴增無疑再次顯示，地方政府已幾乎成了「賣地政府」，要動「土地財政」就是動地方政府的命根子，這也將使得中央與地方在此問題上的博弈與對抗更加激烈。令人憂慮的是，地方圍繞土地的相互牽制關係日益複雜化，幾乎所有的用地政策、房地產政策、開發區政策、區域規劃政策，甚至是許多金融政策，都被這種畸形利益關係所牽制，這種局面最終要如何收場呢？

(文章僅代表作者個人立場和觀點)