誰給了城管聚眾「打砸搶」的權力？

2007-04-28 22:44 作者:姜福禎 以執法的名義「打砸搶」，我見識過兩次：一次是文化大革命中期江 青倡導提出的「文攻武衛」。文攻武衛據說是為了維護社會秩序，防 止一小撮階級敵人的破壞和搗亂，他們的裝束是頭戴柳條帽，手持大 木棒，被稱為「棒子隊」。「棒子隊」有中央文革小組的授權，代表 徹底革命的黨中央、毛主席，有文爭和武衛雙重權利，有聚眾對敵方 「打砸搶」的革命權力，沒有理由不所向披靡。第二次就是2000年前 全國各地紛紛出現的城市管理局（大隊、中隊），他們的執法方式主 要就是聚眾「打砸搶」，所到之處往往雞飛蛋打，滿地狼藉，以致猛 推猛拽，拳打腳踢，其殘忍和野蠻性質與當年「棒子隊」絕無二致。 雖然此等權利遭到小販和群眾的強烈反對，但是在文字層面直到現在 也還被美化，更沒有人直接戳穿其實質。我在《崔英傑案昭示該是給 城管劃句號的時候了！》一文首次戳穿城管暴力執法的實質，所以在 國內網站、博客、搜索引擎只存在幾天就被刪除的干乾淨淨。

眾所周知，游攤浮販是城鎮化發展過程中剩餘人口和剩餘勞動力膨脹 的必然結果。因此，承認他們的生存權，就應該承認他們的生存樣 式。況且，自古以來販夫走卒都是被認可的邊緣化商業行為。對這種 商業行為的管理，應該在尋求實際的前提下多樣化，而不是一概取 締。況且，嚴峻的國情是：相當一部分人的失業和貧窮並沒有多種途 徑可以選擇，城市環境衛生管理高標準的要求離我們還遠，不切實際 的整個城區創建花園式城市的面子工程應該停止。

中國的城管隊伍，正是在這種城市化的背景下誕生的。1984年北京已 經成立市容監察大隊，現任海淀城管大隊隊長的尹肇江回憶，1995年 時，北京的集貿市場的總數已達1,125個，達到歷史最高點。很多市 場，依托河邊、路邊、牆邊而迅速形成，同時還有數以萬計的零散游 商在沿街叫賣。也就是從這一年開始，北京市開始了對「三邊」市場 的整頓，工商部門不再審批「馬路市場」。1996年左右，在北京城 中，小商販突然像雨後春筍一樣冒了出來。而這時，在工商、市容、 環保、交通等等行政部門，各自進行行政執法，職能交叉，效率低 下。這就是所謂「九個大蓋帽去管一個破草帽」現象。同時《市容 法》等相關法規不斷出臺，1997年4月，經國務院批准，北京市政府 向宣武區人民政府發出《關於在宣武區開展城市綜合執法試點工作的 通知》，原則上同意宣武區開展城市管理「綜合執法」的試點工作， 並要求城市規劃、工商行政管理、園林、公安、市政管理、環衛和環 保等部門積極支持、全力配合。一個月後，北京市宣武區城市管理監 察大隊正式成立，這是全國第一個經國務院法制局批准的綜合行政執 法試點單位。性質模糊的城管隊伍從此在全國誕生。據說用「打砸 搶」的方式執法效率非常高，於是，這一試點很快在北京和全國推廣 開。在全國，至今已多數城市建立了城管隊伍。就這樣一隻法力無邊 的「執法」隊伍，一直是靠地方條例和部門權力讓渡的「綜合執法」 特權，橫行無忌、所向披靡，敢有不從者，刑法伺候，直到出了一個 「大逆不道」的崔英傑，若怒了官方，決定向「暴力抗法」的芸芸眾 生「亮劍」（見《人民日報》相關社論），對官方惱怒的反彈是民間 在這個問題上長期惱怒的爆發，於是在民間輿論壓力下，社會各界對 城市管理問題進行全面反思。

沒有專門和獨立的法規，城管綜合執法參照什麼呢？

據說1996年頒布的《行政處罰法》，是最早肯定綜合執法的法律文 件。其第16條規定：國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市 人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但 限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。但是，「綜合執 法」只是法理，法條呢？適應對象和適應範圍呢？因此，該條在沒有 相關法律基礎上，實際上形同虛設，無法依據，也不可依據。況且， 「行政處罰」就是罰沒嗎？罰沒就是搶和砸嗎？

有關專家的研究表明：法律作為一種公共物品，能夠同時供許多人享 用，但它的供給成本與享用效果並不隨享用人數規模的變化而變化。 在法律不可分割計價出售的情況下，對單個需求者的消費價格是無法 確定的。現代民主國家中法律的制定、頒布和實施是為了滿足民眾的 和平、安全和福利的需要。因此，國家在生產法律這一產品並投入法 律市場時，一切的行為都將以增加人民的效用為目的。（曾鵬：《經 濟學視角下的法律供給研究》）在社會福利和保障制度缺失狀態下， 在相當一部分人的生存需求還大於其他需求的情況下，在少數人佔有 大部分社會資源得不到抑制的情況下，城市管理法規顯然不應該是殺 生宰貧式的。因此，全國性城市管理法規，今後相當長的階段內也決 沒有出臺的法理基礎。

在現行法律制度框架內《憲法》、《民法通則》都明明有保護私人合 法財產的相關規定，小商販們也並不因為他們的財產停放和遊走在社 會主義康莊大道上就喪失了佔有使用和處分權，可是我們的專家都不 記得這一點，直到《物權法》頒布後才看到他們的「物權」，是否故 意輕描淡寫？我早就指出過：城市管理局的執法一旦沒有上位的法律 依據（也不該有肆意剝奪公民財產的惡法），那麼，他們的執法就是 暴力搶奪，他們就是政府派出的暴民，那麼他們實際上也就是「聚眾 打砸搶」，他們不但違法，還是犯罪，如果從這個角度看問題，誰是 施暴者，誰是自衛者就需要顛覆了。

刑法第289條規定「聚眾‘打砸搶’，致人傷殘、死亡的，依照本法 第234條、第232條的規定定罪處罰。毀壞或者搶走公私財物的，除判 令退賠外，對首要分子，依照本法第263條的規定定罪處罰。」

在各大陸法系國家和地區刑法典中，均沒有聚眾「打砸搶」的規定， 而我國刑法中出現聚眾「打砸搶」的規定，主要是因文革中一些地方 組織和派系鬥爭中「打砸搶」成風，各組織和團體以「保衛」「革 命」等理念支撐動粗動武，相互毀滅對方的處所、財物、甚至肉體。 為此，「文革」結束後，1979年《中華人民共和國刑法》將嚴禁聚眾 「打砸搶」寫入我國刑法分則的條文中，規定「嚴禁聚眾‘打砸 搶’。因‘打砸搶’致人傷殘、死亡的，以傷害罪、殺人罪論處。毀 壞或者搶走公私財物的，除判令退賠外，首要分子以搶劫罪論處。」 應該說此項規定是對文革徹底否定和清算的一種法律呈現。可見，聚 眾打砸搶主要是一種有組織的行為轉化而成的犯罪。即某一違法行為 在實施過程中或者非法狀態持續過程中，由於行為人主客觀表現的變 化，而使整個行為的性質轉化為犯罪，從而應當按法律擬制的某一犯 罪論處的情形。在這裡，聚眾「打砸搶」中致人傷殘或者死亡就是上 述289條規定「某一違法行為」，而毀壞或者搶走公私財產就是「行 為人主客觀表現的變化」，同時故意傷害罪或者故意殺人罪、搶劫罪 也就就是「法律擬制的某一犯罪。」我們看到，上述搶奪、搶劫、甚 至直接和間接傷害他人身體的情況其實在城管執法中屢屢發生，比 如：武漢城管砸爛銀行招牌，北京城管故意用磚頭襲擊摩的司機，甚 至全國多起執法中發生用汽車撞擊和碾壓攤販等等。

一種執法權到了如此暴虐無道的犯罪地步，怎麼會不遇到抵制！怎麼 還會繼續耀武揚威？其實，無論《行政處罰法》還是其他地方法規都 沒有賦予城市管理部門這種權力，這種權力的繼續行使其實就是違法 和犯罪。一個沒有法律根據的特權組織長期非法執法，並且以「打砸 搶」的形式橫衝直撞，不斷製造貧窮和仇恨，在崔英傑案之後，雖然 有所收斂，但至今沒有根本改變。政府治理偏好和民眾利益的價值取 向至今沒有糾正。要害的是，誰給了城管這種聚眾打砸搶的綜合治理 的權力？綜合治理劍指何方，城市管理的實質何在？政府什麼時候讓 這種製造罪惡和貧窮的權力徹底立正。 <城管研究之一>

（2007-04-19青島咫尺居） 

(文章僅代表作者個人立場和觀點)