美國是如何處理政府「不作為」的

2007-04-24 03:08 作者:林達

　日前，美國最高法院公布了一個被稱為近年來對環保問題影響最大的案件的裁決，以5比4推翻了聯邦地區上訴法院對「馬薩諸塞州等訴國家環保署案」的裁定，此案極大地鼓舞了近年來對美國聯邦政府環保政策十分失望的民間環保活動，也提出了一個具有里程碑意義的原則：政府行政部門的「不作為」，是法律上的一種「傷害」行為，是要負法律責任的。

　　這個案件，走到聯邦最高法院，用了4年時間。

　　自從布希拒絕在京都協議上簽字，美國政府在控制溫室氣體排放上的政策在國際上就備受批評，同時，美國國內的環保活動也開始了針對政府的批評和抗爭，這些環保活動，主要集中在非政府組織、大學校園、科研機構、文化傳媒等民間領域，同時向國會遊說。也就是說，走立法途徑。

　　此法績效不大的一個重要原因是，布希還有對法案的否決權。而溫室氣體導致全球暖化等長期環境問題，已經成為越來越多的人的認識。前副總統弋爾公開宣布退出政界，專心致力於民間環保活動，他親自製作講解的環保影片得了奧斯卡最佳文獻片獎。他大聲疾呼，環保問題不應是一個政治異見問題，而是一個「道德問題」。

　　布希的兩屆行政當局，在控制溫室氣體的政策方面，表現得相當固執。於是，美國國內在控制溫室氣體問題上，形成了政府冷民間熱的局面。分散的民間環保組織在緩慢地積累力量，擴大影響，而聯邦政府仍然遲遲沒有作為。在這樣的情況下，一些州政府，比如馬薩諸塞州等，率先在州議會立法控制汽車尾氣等溫室氣體排放。同時，環保組織紛紛要求國家環保署(EPA)採取行動，控制溫室氣體排放。

　　EPA這樣的政府機構，在美國稱為聯邦獨立機構，曾在歷史上引起過立法層面的劇烈爭論。按照美國憲法「分權和制衡」的金科玉律，聯邦政府的部門機構，要麼屬於立法分支，只管立法不管執行，要麼屬於行政分支，只管執行卻無權立法。政府部門和官員，立法的不執行，執行的不立法，這個原則非常嚴格。可是，國會當初授權建立EPA這樣的機構時，發現這一類的機構有非常高的技術性和專業性，比如氣體的排放標準，那是一門現代科技，只有專業人員懂，國會議員們可能連那些術語都搞不懂，不可能讓國會來制定。於是，國會不僅要授權EPA監測環境，處罰違規，而且不得不把制定排放標準的權力也給EPA。也就是說，EPA不僅管執行，而且管定規範。它雖然名義上是總統下面行政分支的一個機構，在制定規範的職能上，卻具有某種立法許可權。這一類的政府機構，被叫做聯邦獨立機構。

　　現在，民間環保組織和一些率先環保立法的州，要求EPA動手控制溫室氣體排放時，EPA秉承上面布希總統班子的「冷」態度，回答說，他們沒有得到國會的立法，也沒有得到總統的命令，所以沒有許可權來控制溫室氣體排放。

　　環保組織和馬薩諸塞州等州政府，無奈之下，紛紛把EPA告上法庭，也就是告行政機構「不作為」。

　　EPA一方，有布希行政班底的律師幫忙，找出一個擋箭牌：民事訴訟案件的原告，有一個原告資格問題。原告資格的第一條就是，你必須向法庭證明，被告的行為對你造成了侵權或傷害。你證明不了這個，就沒有資格當原告，也就沒資格來告我。

　　現在，要告EPA「不作為」，必須證明這「不作為」對你造成了傷害，這一點不容易。

　　美國最高法院的裁決認為，除非EPA拿出科學依據來證明一氧化碳等氣體排放不是造成全球暖化的原因，否則，EPA拒絕控制溫室氣體排放，就是一種行政不作為。既然馬薩諸塞州等已經立法控制溫室氣體排放，而由於EPA的拒絕作為造成其他地方不受控制，就對馬薩諸塞州造成了「傷害」。於是，馬薩諸塞州作為受傷害方，具備了原告資格，此案成立。最高法院認為，EPA作為聯邦獨立機構，拒絕控制溫室氣體必須拿出理由，來證明溫室氣體排放沒有影響全球氣候變化，或者拿出理由來說明為什麼兩者之間沒有聯繫，或者為什麼兩者之間的聯繫無法確定。EPA若拿不出理由來，卻藉口自己沒有權力而拒絕控制溫室氣體，就是佔著聯邦政府機構的位置而不做應該做的事情，這種不作為，就是對大眾利益的傷害。