何清漣: 誰將是真正的贏家？ 分析中國政府與「鐵三角」房地產利益同盟的博奕

　　 這一標準一出，人們的第一反應是：這個政府文件管用嗎？ 因為此前，類似的政府文件也下發了不少，但均不影響圈地運動的大規模進行。近十餘年整頓土地市場的歷史，只記錄著中央政府號令不靈的敗績。

　　 分析近幾年房地產市場調控中中央與以地方政府為主體的利益集團之間的博奕，可以充分看出後極權時代中國政府內部控制機能嚴重衰退的各種徵兆。

　　 政府下了多少道整頓土地市場的「金牌」？

　　上一世紀90年代初期的第一輪「圈地運動」之後，中國政府推出《中華人民共和國城市房地產管理法》，該法律於1995年生效，其中最重要的一條就是規定凡兩年不開發的土地必須無償收回。但法律儘管頒布，囤積在開發商手裡的土地還是越來越多。於是中國政府在1999年出爐的《中國人民共和國土地管理法》中再次重彈這條法律規定：兩年不開發的土地無償收回。

　　 除了法律規定之外，中國政府在文件中也多次強調這同一內容。在2005年8月22日發改委下發文件之前，中國政府其實已經多次下達過類似文件：

　　 2003年7月18日，國務院辦公廳下發了《關於暫停審批各類開發區的緊急通知》；8月，國務院辦公廳又發出了《關於清理整頓各類開發區加強建設用地管理的通知》。

　　 2004年，國土資源部也曾經要求在8月31號之前清理逾期不開發土地，當時因為中央政府做足一副雷厲風行的高姿態，這一文件被稱為「831大限」。然而這一大限並未成為各地房地產商的大限，倒彷彿成了中央權威的大限。　　2005年5月11日，中央政府只好再賈餘威，由國務院辦公廳轉發了建設部、國土資源部等七部委《關於做好穩定住房價格工作的意見》，該意見除了規定通過稅收、土地、金融等一系列政策對供需雙向調控，穩定房地產價格之外，再次強調閑置土地在1－2年之間，由政府國土部門徵收閑置費；超過2年不開發，無償收回。

　　清理閑置土地，經中央政府在短短几年內多次下達相同內容的文件反覆強調，且還無法收效，只能證明中央政府內部控制機能嚴重衰退，所謂「法律」與「中央文件」被地方政府與房地產開發商視如無物。在中央政府與地方政府的利益博奕中，中央政府雖然有法理上的權威，卻號令難行。而地方政府不遵守中央號令，中央亦無可奈何。這一點只要從清查土地的反腐成績單就可見一斑：2003年全國共查處包括歷年遺漏案件在內的土地違法案件16.8萬起，有738人給予黨紀政紀處分，134人追究刑事責任。按照這次公布的「反腐」政績推算，每一起土地違法事件就算只有一位責任人，也該有16.8萬人，如此多的依靠土地獲利者，卻只有不到1％的違法者需要承擔「刑事責任」，說明腐敗獲益的違法成本相當低微。官員們只要付出如此低的「違法成本」，就可以獲得相當高的腐敗收益。由此可見，這一「反腐成績單」顯示的不是中央政府權威的實現，而是中央政府權威的嚴重衰退。你看，中央政府高高揚起了清查土地違法的反腐大錘，但落在錘下的只是幾隻倒霉的中小蒼蠅而已。

　　 只要明白了中國政府內部控制機能嚴重衰退這一事實，就會明白為什麼中國政府高唱了一年多「宏觀調控」，並將房地產市場選為調控的首要領域，但一年半以來，中國的房地產價格仍然有如吃了興奮劑，一直上揚。

　　 是誰在力挺各地房地產市場？

　　國家統計局公布的數據顯示，2004年，全國房屋銷售價格比上年上漲9.7％，漲幅比2003年高出一倍。今年一季度房價繼續「高開高走」，上漲 9.8％。而抑制房價難以見效的原因，則是因為土地交易價格的猛漲。在國家統計局監測的35個大中城市中，住宅用地交易價格比去年同季漲幅超過10％的城市有11個，其中杭州地價同期漲幅高達37.0％，寧波地價上漲24.5％，上海地價也漲了12.8％。上海、浙江商品房價格快速上漲的一個重要原因，就是土地成本在房價中的構成比例超過全國平均佔房價三分之一的標準，達到40％以上。

　　對這一現象，前一向中國傳媒炒作「地荒論」，認為土地資源的稀缺，將會導致房地產價格的持續上漲。珠海市與東北地區的地方政府主管城市建設的官員們公開表示「當地的房地產價格還未能體現本市土地真正的價值」，言下之意是房價還不夠高，還有上漲空間。地方政府在房地產市場的運作上，明顯與中央政府的要求背道而馳。

　　 是什麼使得地方政府要刻意違背中央政令？只有兩個字：利益。這「利益」，既包含地方政府部門利益，當然更包含地方官員們的個人私利。

　　只要去過中國的大中城市的人，對中國各地政府「經營城市」的熱情都會印象深刻。從表面上看，經營城市似乎是各地政府的政績觀在起作用，但實質上完全是出於經濟利益驅動，「經營城市」的實質就是政府炒地，以地生財。而地方政府之所以能夠以地生財，完全是因為中國房地產業發展的「中國特色」，那就是是城鎮土地由政府壟斷與供給。中央政府在城鎮土地制度改革中，除了賦予各級政府制定各類政策措施的權力，並給地方政府、尤其縣市級政府以事實上的土地所有權，其資產性收益和大部分稅費也歸地方所有，實現「土地收益」順理成章地成了地方政府增加地方財政收入的法寶。

　　 可以說，在地方政府招商引資、拍賣土地的過程中，在此過程中，一些地方政府事實上成為房價地價連年瘋漲的主導者和參與者。並逐漸形成了地方政府對土地收益「第二財政」的高度依賴性。

　　 地方財政過度依賴房地產

　　下列數字或許可以讓人管窺蠡測到地方政府在土地收入上獲得多少利益。2001－2003年間，地方政府的土地出讓收入達到9,100億元。可供比較的是，在實施積極財政政策的1998-2003年的5年間，全國發行國債也不過9,300億元。這足以說明，土地已經變成地方政府名副其實的「第二財政」。事實上，在許多地方土地收入已經佔到地方財政收入的一半。

　　時至今日，一個龐大的房地產利益集團正在形成。在這個利益集團中，地方政府、銀行和房地產商形成了一個「鐵三角」利益同盟：地方政府從房地產商那裡得到的是高額的地價回報和政績；銀行獲得了回收速度相對較快、投資回報相對穩定的優質貸款；房地產商獲得了20％以上的收益率。在「鐵三角」的價格共謀下，中國房地產市場逐步背離了市場經濟發展的規律，土地招標拍賣制度調控市場的功能被忽略，反而成為抬高地價的利器。如杭州市的地價在2004年一、二季度驚人地比2003年同期上漲了52％和81％，就是因為政府操縱土地拍賣過程。江蘇一家房地產公司的老闆向記者爆出「猛料」：不少地方出讓土地的收益成為政府財政收入的重要來源，賣地越多，政府「手頭」越活；價格越高，收益越多。有個城市為了抬高出讓土地的價格，特意請他們這家公司來當「託兒」，與外地投標企業競價。　

　在目前的「鐵三角」利益格局下，儘管中央政府再三發文強調調控房地產市場，但地方政府出於本身利益考量，還是從本地財政收入出發制定土地供應政策和土地定價政策，使其轄區內房地產市場保持漲勢。這就導致這一輪宏觀調控中房地產市場這一塊出現了中央和地方各唱一個「調門」的現象。就在今年5月七部委穩定房價的意見出臺後，一些地方政府還在為房地產商們吃「定心丸」，各地以地方政府為後臺的強掠民財的征地與拆遷還在如火如荼地進行，民怨已成鼎沸之勢。

　　 地方官員為何熱衷開發房地產?

　　地方政府既然成為房地產業的「鐵三角」利益集團，地方政府的掌權官員們自然是受益者。記得筆者以前曾分析過房地產業的暴富流程：制定圈地計畫→賄買政府土地批租部門（國土局）→最低首付資金→取得可套取銀行貸款的土地手續→利用承建單位資金開發→賄賂銀行主管獲得抵押貸款→基本完成收益週期。換言之，房地產開發商要想發財致富，其中第一個重要步驟就是與政府官員合作，這也必然導致土地開發成為貪污腐敗高發領域，據國家審計署對外透露的說法是：中國的問題高官80％以上與土地有關。

　　中國的政府官員們當然很清楚「土地使用審批權」的含金量，只要有可能，地方政府官員莫不實行土地審批「一支筆」，利用審批土地或從中直接索賄，或充當某利益集團代言人，先將土地審批給房地產開發商，再從中撈取各種形式的「好處費」。被判處死刑的安徽省原副省長王懷忠在阜陽任職期間，許多開發商申請使用土地不去找土地主管部門，而是直接找王懷忠。1993年至1999年，阜陽城區共出讓土地179宗，其中王懷忠直接插手干預的就有79宗。阜陽市一些權利執掌者上行下效，造成阜陽市城區國有土地資產流失累計損失高達4億多元，這筆損失還不包括造成的巨額浪費。而被奪去土地的農民們成群結隊前往安徽阜陽市委市政府上訪請願，到現在也沒有得到補償。

　　 原全國人大副委員長、廣西壯族自治區原區委副書記、自治區政府主席成克傑、原國土資源部部長田鳳山、遼寧省瀋陽市市長慕綏新、湖北省常務副省長孟慶平、江蘇省建設廳副廳長楊秀珠等人的貪污腐敗收入，均有很大部分來自於審批土地。

　　 全國積壓的土地有多少？

　　 針對房地產市場「鐵三角」利益集團炮製的「地荒論」，七月份，國土資源部副部長鹿心社公開予以駁斥，認為這是某些利益集團別有用心製造出來的論調。事實上存在大量閑置土地。只是地方政府出於自身利益考慮，對中央的政策採取消極態度抵制。

　　圈佔的土地到底有多少？據中國政府公布的數據，全中國各類開發區規劃圈佔了3.6萬平方公里土地（360萬公頃），相當於臺灣的總面積。這些圈佔的土地大都荒蕪閑置。國土資源部今年組織了一次閑置土地調查，得出的結論是現在開發商手裡逾期沒開發的土地將近40萬畝（約等於26,666公頃）。　　以上海為例，2004年年底上海市官方公布閑置土地達3,600公頃，但外間傳聞的閑置土地數量更大，上海地產集團的副總裁曾經寫文章說，估計上海閑置土地高達 5,000公頃。

　　 號令不行，標誌中央政府內部控制機能衰退

　　 貪官與房地產商陶醉在叮噹作響的金錢聲中，他們當然聽不見失地農民與城市被拆遷戶流離失所後的啼飢號寒之聲，因為對這個國家最後負責的並非他們。

　　 中央政府在難以繼續裝聾作啞之後，也下達了一些文件聲稱「整頓」。但從中央政府與「鐵三角」利益聯盟的較量中，失敗的是中央政府。

　　據國土資源部統計，自1997年至2004年，中國耕地7年間整整減少了1億畝。失地農民數量約為5,093-5,525萬。如果加上因超生等原因沒有分到田地的人口，中國沒有土地的農民則超過6,000萬人。這麼多失地農民，必將成為中國社會一股不穩定力量。而耕地銳減的另一個結果是糧食大幅度減產，中國這個人口大國的儲備糧目前已降到70年代的水平，形勢相當嚴峻。

　　但政治上的最高責任人中央政府除了不斷下達文件之外，面對在自己姑息縱容下日益坐大的地方利益集團也無可奈何。從這種無可奈何當中，人們可以看到中國在鄧後的極權社會行將崩解的徵兆：儘管中國政府對民眾的控制還相當強有力，但其統治集團內部的控制機能卻已經嚴重衰退。統治精英之間的不同利益集團雖然因為出於功利主義和工具主義關係結成針對社會弱者的不神聖同盟，但除了利益之外，它們已經再也找不到任何集體行動的理由與動員口令。這也是近年來頻發的「圈地運動」雖然已經引發了無數社會反抗，中央政府三令五申整頓「土地市場」，而地方政府為主角的「鐵三角」利益集團仍然置若罔聞。

　　 可以斷言，發改委最近下達的這一整頓土地市場秩序的「標準」，最後將如它在前幾年相繼下達的幾個姐妹文件一樣，無疾而終。 ◇(文章僅代表作者個人立場和觀點)