嚴家祺：中國憲政改革的四項目標

　中國經濟社會領域中的大變革，遲早會引發政治上的大變革，毛澤東時代的一套－－最高權力終身制、黨政不分，一黨專政、高度中央集權肯定行不通了，就是那位一心想當「毛澤東三世」的人的那一套－－權錢交易、貪污腐敗，引發了人民普遍不滿，不容再繼續下去了。

毛澤東是辛亥革命推翻了封建專制王朝後出現的專制帝王，這與法國大革命推翻了封建專制王朝後出現了拿破崙?波拿巴的新帝制一樣。拿破崙的侄子路易?波拿巴平庸可笑，整天想模仿拿破崙，號稱「拿破崙三世」，這與一心想當「毛澤東三世」的江澤民竟有許多相似之處。今日中國就像到了「拿破崙三世」的帝國後期，社會愈來愈資本主義化，而政治仍是專制主義的。在「拿破崙三世」時代，經濟高速發展，政治日益腐敗，政府的新聞管制愈來愈失靈，左右兩翼反對派愈來愈活躍，選舉中的「官方候選人制度」也日見動搖。與拿破崙三世時代面臨普法戰爭不同，當代中國有一個較為和平的國際環境。戰爭導致拿破崙三世帝國的崩潰。對當代中國來說，主動挑起台海戰爭，會引起北京政局的大動盪，而今日中國，正面臨著內部的重重危機。貪污腐敗、兩極分化、失業下崗和突發性的金融風暴勢必引發社會的大動亂。

　當代有廣泛影響管理學家彼得?杜拉克（Peter F.Drucker）在他的新作《下一個社會》（Managing in the Next Society）中說，從1700 年開始，中國每隔50 年，都會發生一次農民暴動。最近一次是毛澤東領導的農民暴動，在1949 年推翻了國民黨政府。從歷史演變來看，現在另一次農民暴動時機已成熟，兩億在全國流動、尋找工作的失業農民，加上八千萬到一億的城市下崗工人，使社會陷入高度緊張。彼得?杜拉克預言，10 年之內，中國面臨分裂。不管彼得?杜拉克的「預言」是否應驗，有一點要引起所有中國人重視，中國的大動亂、大分裂，危及中華民族的前途。

　面對蘇聯東歐大變革的風暴，鄧小平以「犧牲共產主義」來挽救共產黨的統治，現在，面對中國的巨大危機，只有放棄一黨專政才能挽救中國。中國的出路就是，放棄一黨專政，用和平方式改變專制主義和中央集權，主動地、及時地、目標明確地進行憲政改革。

　本文敘述憲政改革在政制變革上的四項目標，即建立四項新的制度：總統－－內閣制、邦聯式聯邦制、多黨制和常任文官制。

總統－－內閣制

　現行中國憲法規定的制度，稱作「人民代表大會制」，國家主席是「虛位元首」。憲法規定的制度與實際制度有很大距離，憲法規定，「全國人民代表大會」是「最高國家權力機關」。實際上，最高權力集中在中國共產黨中央政治局常委幾個人手中，往往常委中一個人的權力比其他人大得多。在1987 年中共「十三大」後，最高權力集中在既非政治局成員、中央委員，又非國家元首、政府首腦的一個人－－鄧小平手中。鄧小平去世後，作為「虛位元首」的江澤民竊取了憲法規定由總理行使的權力。毛澤東多少還讓周恩來像總理那樣行使權力，而江澤民把朱鎔基當成了他的一位內閣部長－－經濟部長。中國憲法規定，國務院是中央政府。香港基本法規定，香港「特首」由中央政府任命，對中央政府負責。董「特首」兩次就任，本來應由朱鎔基作為中央政府首腦去香港，結果每次都給「虛位元首」搶了去。很多重大的外交活動，都被「虛位元首」搶了過去。

　中國的「人民代表大會制」在形式上多少有點仿效「議會制」，所有「議會制」國家，國家元首都是「虛位」的，實權在「首相」或總理手中。由於中國共產黨一黨專政、黨政不分，人民代表大會制只是徒具形式，黨的中央政治局實際上成了「政府之上的政府」。

　現在到了有可能以和平方式結束中國專制制度、實行嚴格限制連任的「總統－內閣制」的時候了。這就是中國普遍接受「廢止最高權力終身制」，而江澤民面臨「全退」、「暫時半退」局面的時候。江澤民是一位缺思想、少膽略、求虛榮、過圓滑的人，如果他從黨、政、軍三個最高位置上「全退」下來，仍應充分肯定他「全退」對中國的長遠影響。一個人不論做多少事，從遠處看都十分簡單。毛澤東一生做了兩件大事，一是推翻蔣介石在中國大陸的統治，二是發動了「文化大革命」。江澤民也做了兩件大事，一是推動共產黨放棄共產主義，二是在共產黨一黨專政的情況下實現了最高職位「連任不超過兩屆」的限制，這對於有帝制傳統的中國，是一件有深遠影響的大事。但現在看來，江澤民會戀棧「半退」，「暫時留任軍委主席」到明年「十屆人大」前決定不連任「國家中央軍委主席」前，再辭去「黨的中央軍委主席」。那麼，江澤民的「第二件大事」就大打了折扣。如果到明年「十屆人大」，江澤民還要連任「國家中央軍委主席」，那「第二件大事」就算白說。

　在未來中國，實行總統－－內閣制，除了廢除最高權力終身制外，就是為了使全國武裝力量統率權與最高行政權統一，由總統或總理掌握這一權力。

　現行中國大陸憲法是1982 年通過的，這部憲法把「武裝力量統率權」從國家元首和政府首腦中分離了出去。如果江澤民在「十六大」暫時連任「黨的中央軍委主席」，到明年召開「十屆人大」前，又藉口「兩岸關係緊張」或「中美衝突」而要求繼續連任「國家中央軍委主席」，這就使中央軍委主席、國家元首、政府首腦分別由三人擔任，如果中央軍委主席企圖憑藉手中的軍權干政，那麼，就會發生嚴重的憲法危機。

　1982 年憲法是1982 年12 月4 日由五屆人大五次會議通過的。憲法修改草案於同年5 月5 日出版發行。在憲法修改草案正式出版前夕，北京《光明日報》社召開了一次討論新憲法草案的座談會。在這次座談會上，我談到了國家元首、政府首腦和國家最高權力的實際掌握者相互關係的「四種模式」。我當時說，國家元首、政府首腦都無實權，而權力集中在另外一些人手中，這種「模式」，是「完全不足取的」。這篇發言的題目是「從長遠觀點看憲法」，刊登在《光明日報》1982 年5 月5 日頭版上。

　1981 年下半年，我已看過最初的憲法修改草案，對這一草案，我曾在當時的《中國社會科學院要報》上撰文指出，武裝力量統率權不能由國家元首、政府首腦以外的「第三人」掌握，否則，軍事首腦會成為一個權力中心，在某些情況下會形成政治上的危機。1987 年，我在中央政治改革研討小組辦公室工作期間，再次就國家元首或政府首腦與武裝力量統率權的關係問題撰寫研究報告。為了防止有人依仗軍權獨裁和軍人干政，第一要保障最高國家行政權的統一，不在國家元首、政府首腦外另設軍委主席，第二要對掌握最高國家行政權的職位實行「連任不超過兩屆」的限制。我認為，這樣的一種制度是在中國條件下，保持政治穩定、走向民主的第一步。

　中國有二千多年專制政治的傳統，這種傳統表現在皇帝集立法、行政、司法大權於一身，皇位的終身制和皇位世襲上。辛亥革命只是摧毀了皇位世襲制，辛亥革命後的領導人，除孫中山以外，從蔣介石、毛澤東到鄧小平，無一不終身掌握最高權力。所以，廢除最高權力的終身制，是中國這樣一個兩千年專制傳統的國家走向民主的第一步。

　實行總統－－內閣制，要革除以往制度中的四大弊端：

　第一，消除實際制度與憲法規定的制度相背離的現象，特別是要消除黨政不分，以黨代政，確立黨政分離、確立憲法的權威性；

　第二，消除「黨指揮槍」，實行軍隊的國家化與非政治化。軍隊的職責是鞏固國防、抵抗侵略、保衛祖國、保障國家安全，軍隊不參與黨派與政治鬥爭，在政治上保持中立。

　第三，消除個人集權，實行立法、司法、行政按憲法規定的分權和最高行政權掌握者「連任不超過兩屆」的限制。最高行政權包括全國武裝力量的統率權。「最高行政權的統一」與「個人集權」是兩個不同概念，「行政權」不統一，集體領導，就會出現「多頭政治」，國家就不能正常運轉。實行「總統－－內閣制」，既有助於清除立法、司法、行政合一的專制殘餘，又可保持最高行政權的統一。

　第四、消除專制政治下爭奪最高權力的非程序政治，用「政治性任命官員」與總統共進退的「同步更迭制度」代替「集體領導」。

　總統－－內閣制與美國式總統制、英國、德國式內閣制不同，這種制度吸收了兩者的長處。在有13 億人口的中國，總統直選不僅「選舉成本」過高，而且一旦引發選舉爭端，無法在短期內重新投票。「直選總統」如「一輪多數」就勝選，往往會不過半數，實行「兩輪多數投票制」，對13 億人來說，非常不易。在總統－－內閣制下，總統由間接選舉產生，如可由國會議員加上各地方的行政首長組成的「大選舉團」選出，總理或由總統提名，國會通過，或由國會決定，由總統任命。在實行民主的初步階段，有必要使內閣保持較大的穩定性，要使「不信任投票」制度有較多限制，不至於一屆總統任內不斷更換內閣。按照中國的歷史傳統與國情，總統掌握最高國家行政權，而總理則是分掌國內經濟、教育、科學、文化、社會事務的行政首腦，兩者的權力用憲法明確劃分。至於全國武裝力量的統率權屬於總統，還是總理，應由憲法明文規定，最重要的原則是保持最高行政權的統一和軍隊非政治化與國家化。

　總理有可能在總統一屆任內因國會「不信任投票」而下臺，在總統更迭時，總統、總理和全體內閣需「同步更迭」，以避免行政事務上的「集體領導」、避免「上屆權勢人物」對新總統、新內閣權力的牽制。

　與現行憲法所規定的「虛位元首」相比，實行總統制強化了國家元首的權力，但這種權力，是在立法、司法、行政分權基礎上的權力，是受到「連任不得超過兩屆」限制的權力。

邦聯式聯邦制

　中國政治制度從公元前三世紀秦始皇時代以來，就有兩個根深柢固的傳統，一是專制主義，二是中央集權。專制主義是專制統治者集立法、司法、行政權於一身，是針對國家權力沒有橫向劃分來說的。中央集權則是國家權力沒有縱向劃分。

　對於一個有13 億人口的大國來說，中央集權的弊端將愈來愈嚴重，一個省有近一億人口，很多重大事情省長還不能決定，還要聽命於中央。一個省，出了事故，還要中央政府派專門人去解決。這種傳統使各省、各縣市、各個地方，都不能充分發揮地方積極性。

　邦聯式聯邦制，首先是聯邦制。中國實行聯邦制，有三個目標：

　第一、充分發揮各自治省、自治邦、自治市的積極性，創造一個地區發展上多樣化的中國。在實行聯邦制後，各自治邦（省、市）可以有自己的憲法或基本法，市政體制的形式也可多樣化，如市長議會制、市長經理制。在聯邦下，自治邦（省、市）的行政長官按邦憲法選舉產生後，不再由中央政府任命。在聯邦制下，也將可有效推行「聯邦、邦和市縣的三級分稅制」。

　第二、以聯邦制實現台海兩岸的統一。台海兩岸的實際情況是，世界各國只承認「一個中國」但兩岸卻存在「兩個敵對政府」而且，台海兩岸是「任何一方的法律以及政府行政權力無法施行到對方的區域」，這樣的現實可以稱作「一國兩府」，或「一個中國，兩個政治實體，兩個互不隸屬的政權」。兩岸爭執的出路是，承認「一國兩府」的現實，在兩岸兩個政府對等的基礎上尋求結束敵對狀態與兩岸和平統一的途徑。現在看來，按香港、澳門模式，在臺灣建立「特別行政區」，由北京的中央政府來任命臺灣的行政長官，這種模式，並不可行。兩岸和平統一，共建聯邦，聯邦政府的權力由大陸各省與臺灣共同授予，在建立聯邦時，中華人民共和國和中華民國的「國號」同時取消，統一的中國，稱為「聯邦中國」、「中華共和國」或「中國」。

　第三、以聯邦制來解決西藏、新疆和內蒙等少數民族聚居區的問題，使中國西藏、新疆、內蒙等地既享有高度自治又保持中國的統一。

　中國實行聯邦制，有必要採用「邦聯式聯邦」，即帶有邦聯特徵的聯邦。聯邦制中國的成員將分為兩類，一類是「普通成員邦」，稱為自治省、自治市，或簡稱省、市，這包括中國大陸原有各省和原有直轄市。另一類是「特殊成員邦」，由香港、澳門、臺灣、新疆、內蒙、西藏、廣西、寧夏八個「自治邦」組成，香港、澳門沿襲習慣稱呼仍稱為「市」。「普通成員邦」與「聯邦」的關係比較緊密，相當於一般聯邦制國家的「縱向權力劃分」，而「特殊成員邦」與「聯邦」的關係比較鬆散，「縱向權力劃分」由聯邦中國憲法中每個特殊成員的「特別條款」明文規定，例如，臺灣自治邦與聯邦的關係可不同於西藏自治邦與聯邦的關係。在聯邦政府同意和聯合國接受的情況下，臺灣自治邦可在聯合國享有席位。

　聯邦制的建立，要經過幾個不同階段，首先要結束兩岸兩個政府之間敵對狀態，其次，召開兩岸共同的協商會議，簽訂兩岸和平協定，研究兩岸和平統一的各種方案，最後，召開兩岸共同的「制憲會議」，制定兩岸共同憲法。這樣「第一共和」的「中華民國」與「第二共和」的「中華人民共和國」宣告結束，進入兩岸統一的「第三共和」時代。

　聯邦中國歡迎原來是中國一部分的蒙古回歸中國，在聯邦制下，如果內蒙與外蒙有合併的意願，可以按聯邦憲法規定的程序實現併合，成立一個「蒙古自治邦」。蒙古的回歸或聯邦中國憲法的重大修改，中國也許就進入「第四共和」時代。

多黨制

　如果說，廢止最高權力的終身制，確立總統職位的連任限制是中國走向民主的第一步，那麼，實行新聞自由、組黨自由、選舉自由是走向民主的第二步。

　今天中國大陸在共產黨外還有八個黨派，名義上稱為「在中國共產黨領導下的多黨合作制」，實質上是中國共產黨一黨專政。

　中國實行多黨制，有必要在下述四個方面建立完善的制度：

　第一、按憲法「結社自由」的條款，保障組黨自由。

　第二、任何政黨或個人，都有權自由表達不同意憲法的某些條款，都有權要求修憲、制憲，但任何政黨和個人都必須遵守憲法和法律，修憲、制憲按憲法規定的程序進行；禁止任何政黨用暴力來改變憲法，或主張通過暴力來建立所謂新的法律秩序。

　第三、有公開、公平的自由選舉，廢除現在實際上存在的「官方候選人制度」。

　第四、制定完善的，可行的「選舉監督法」，嚴禁選舉暴力、賄選和一切選舉腐弊行為。在公開的選舉監督下，使任何政黨和個人難以找到藉口，不承認選舉結果。失敗的政黨和個人要學習通過合法的途徑，積蓄力量，在下一次退舉中爭取勝選。「新聞自由」也是「選舉監督」的一個方面。

　在中國建立多黨制過程中，防止選舉暴力和賄選尤其重要，這需要有一整套辦法。政黨經費的來源和使用，防止金權政治，都需要有嚴格規定，為此，需要制定完善的「政黨法」。

　沒有多黨制（或兩黨制），就沒有民主。政黨的功能就是集中民意，並通過自由選舉，使民意在議會、政府中得到表達。在一個13 億人口的中國，如果不實行多黨制，不使民意通過不同政黨得到表達，那麼，暴民政治、暴力革命就將是「多黨制」的替代物。在農村、縣長、鄉長、鎮長不由直接選舉產生，直接選舉產生的「村民委員會」卻不是農村政權。這種選舉有時會造就出對抗農村縣鄉政權的農民領袖與農民英雄。在日益多元化的中國，在「一黨專政」下，由一個黨來「傾聽民眾呼聲」，在最好情況下，只是聽到了10 個「呼聲」，忽視了90 個「呼聲」。當人民的呼聲無法通過正常的渠道得到表達時，暴力革命和暴民政治就勢必出現。在私人經濟日益發展，社會日益多元化的今天，唯有多黨制和民主政治才是政治穩定的堅實基礎。

常任文官制

　中國從計畫經濟走向市場經濟，打破了數以億計的「鐵飯碗」。然而，如果中國既有市場經濟，又有民主政治，有必要建立一整套政府工作人員的「鐵飯碗」制度，這就是「常任文官制」。

　「常任文官」是相對於「政治性任命官員」來說的。在實行總統制後，每一屆總統出於推行新政策的需要，必須更新內閣成員和一批官員，這部分隨總統大選更換的官員，稱為「政治性任命官員」。那些不受大選影響，依法律任命和升遷的官員和僱員，稱為「常任文官」。

　常任文官的任用和升遷有嚴格的標準，他們不能依靠「揣摩上意或拍馬屁而平步青雲」，相反，他們必須忠於職守，敢於「向當權者直言進諫」。擔任了近40 年香港公務員的，前香港特區政務司司長陳方安生在離職前的演說時談到「向當權者直言進諫」時說：「我認為這是指掌握最正確的資料，進行客觀分析，並據此向上司提出最恰當的意見，即使是逆耳之言，仍直言不諱。」「這種作風，也促使上司、下屬及同輩之間建立互信。這種密切合作的處事方式，使官員之間的關係基於互信，而非取決於個人或政治即興的考慮，同時亦為公務人員提供充分的個人保障。他們大可表達肺腑之言，既無須畏懼，亦不必承顏候色，因為即使提出最不中聽的意見，他們也不必擔心仕途受阻，或遭不納忠言的上司貶調他職。」一句話，「常任文官」的工作不是為政治服務，而是要保持政治中立，忠於職守，實行「無過失不得免職」的原則。

　中國現在實行的「國家公務員制度」，有必要按「常任文官制度」的一般原則進一步改進，香港、臺灣、新加坡、歐美和日本在實行「常任文官制度」中有豐富的經驗和教訓。香港、新加坡的廉政制度，值得中國學習。日本鄉鎮和基層政府實行「櫃檯式辦公」，值得在中國廣大農村地區普遍推行，當一個農民要到鄉政府辦事時，他可以站在櫃臺邊上看到整個鄉政府各個部門的官員，無須擔心遭受欺壓和怠慢。這樣的「櫃檯式辦公」，既有助於減少政府工作人員、提高行政效率，又有助於密切政府與人民的關係。

　「政治性任命的官員」與總統同步更迭是民主制度的重要組成部分。在今日中國，由於沒有「同步更迭制度」，從鄉長、縣長、省長到總理、國家主席，每一個行使行政權力的人都受到「集體領導」（從各級「常委會」到政治局）的牽制，這是一種為爭奪權力充斥政治陰謀、傾軋內鬥、權力非程序更迭的制度。把政府官員一分為二，即分為「政治性任命官員」和「常任文官」，既有助於提高行政決策的科學性和行政效率，又有助於通過「常任文官制度」保持政府工作的連續性。

沒有政治中立的常任文官制度，如果大多數政府官員都隨著選舉、換屆、政府更迭頻繁變動，這樣的「民主」就會引發普遍混亂。

　內森?羅森堡和小伯澤爾在研究「工業化國家的經濟演變」問題時指出：「在19 世紀和20 世紀，先進的西方國家完全擺脫了貧困而達到了相對的富裕。在這一過程中，其經濟生產沒有發生過突變，而只是持續不斷的、年復一年的增長，其增長率略高於人口的增長率。」21 世紀中國的富強之路，不是要求年復一年的保持7％、8％的高增長率，而是首先要建立一種既保障人民權利，包括保障財產權，又保障經濟可持續增長、又不斷縮小貧困面的制度，這種制度，只能是民主制度。

　民主不是田園詩，民主不能解決一切問題，但民主可以把人民的不滿和呼聲通過自由組黨、自由選舉和議會辯論，通過政府定期的更迭得到表達和緩解。民主是政府與人民之間的一種關係，使漠視人民意願、違反人民意願的政府無法長期存在，而可以通過議會的投票和人民的選舉得到更換。民主是逐步釋放人民中不滿與抗議能量的一種機制，是消解政治大地震－－農民暴動、街壘戰、暴力革命，使經濟得以持續增長和發展的保障。

　中國的問題，除了民主這一首要問題外，還有法治建設、人權保障、普及教育、環境保護、農村發展、社會保障、不斷縮小貧困面、防治災害等問題，這就需要有有能力來解決這些問題的各級政府，這樣的政府，是在確立憲法權威基礎上的政府，是權力受到憲法限制、權力和責任在「橫向」、「縱向」明確劃分的政府。這樣的政府，只有通過普及憲政觀念、確立憲法權威、通過公開、公平的自由選舉和健全的常任文官制度才能造就。這就侵泄(文章僅代表作者個人立場和觀點)