1月10日，在上海市黃浦區房產局負責有償土地轉讓工作的彭海東一臉疲憊。「年底這幾個月，快要把我們給累死了。」彭海東說，「2002年年底上海土地交易數量有很明顯的飆 升。」
上海市房產局主辦的內部刊物《上海土地》提供的信息顯示：2002年1∼4月份上海市出讓土地面積總量為270多萬平方米，而9、10兩個月的出讓面積則高達400多萬平方米。
上海市房產局一名官員透露，雖然最後兩個月的數據還沒出來，但出讓面積肯定要比9、10月的還要大。
2002年下半年，上海市房產局在一次內部會議上明確決定，2003年全面實行經營性土地招標拍賣制度，對於歷史遺留問題要在2002年內基本完成。
此前的2001年5月，上海市政府出臺了《上海市土地使用權出讓辦法》(市府第101號令)，兩個月後又追加了一道令箭－－－「滬府發(2001)26號文件《上海市土地使用權出讓招標拍賣試行辦法》。」
這兩個文件規定，除「經市政府批准以協議方式出讓土地使用權的項目和市政府有關部門認定的舊區改造項目」之外，六類經營性土地使用權出讓(商業、旅遊、娛樂、金融、服務業、商品房等)都應當通過招標拍賣方式進行，並在各級土地管理部門設立專門的招標拍賣辦公室具體負責實施。
2002年下半年，上海市房產局在一次內部會議上明確決定，2003年全面實行經營性土地招標拍賣制度，對於歷史遺留問題要在2002年內基本完成。這次會議還明確提出，要探索將舊城區改造項目也逐步納入招標的軌道。
彭海東說：「過去的一年半時間是上海經營性土地轉讓由以前的協議向公開招標拍賣方式轉型的過渡期，今年年底的幾個月被土地發展商視為以協議方式獲取土地的『最後晚餐』。」
這場運動的三個主角是：上海市政府、區縣政府和企業集團。
三個主角
上海市國有土地使用權制度改革經歷了15年風雨。這期間，土地一級市場的控制權在上海三大利益主體－－上海市政府、區縣政府和企業集團之間，隨著政策鞭鼓和經濟起伏的節奏不斷換手。
上海市土地學會企業集團委員會會長劉林祥回憶說，上海作為一座老工業城市，市區的土地主要集中在各大企業集團手中。
但在計畫經濟時代，企業並沒有許可權將這些工業用地自主轉讓，「於是，當時普遍實行了一種變通方式，叫聯建，工廠出土地，房產商出建設資金」。這種不規範操作很快顯露出各種弊端，「直接導致了一輪圈地高潮，令上海損失慘重」。
1987年底，上海市政府開始攔截各工業企業的非法讓地行為，緊急發布了《上海市土地使用權有償轉讓辦法》，開始對土地使用權制度改革進行試點。這一來，土地轉讓權開始流入各區縣勢力範圍。
1988年，上海市政府將虹橋經濟技術開發區26號地塊，作為土地批租的試點地塊，採取國際招標方式成功轉讓給了一家日本企業，隨後幾年上海又以同樣方式推出了20多個地塊。
與此同時，各個區縣紛紛成立了自己的房地產公司，從剛剛開放的土地市場收地。由於當時的成本較低，而且上海房地產正逐步進入第一輪高潮，大部分公司都賺到了大錢。
1994年，上海開始了代號「365計畫」的第一輪舊區改造工程。由於該計畫被作為各區主要領導政績的重要考核標準，而舊區改造又是塊難啃的骨頭，區裡最普遍的做法就是把區裡的舊區改造地塊分成等份，由區裡所屬房地產公司及其相關職能部門採取「包干到戶」的方式進行。
「那些國有房地產公司在第一輪高潮時賺到的錢大多又賠在了舊城改造項目上。」劉林祥說。
1995年年底，上海市政府向各大企業集團推出了一項輸血政策－－下發了《批准上海市房產局關於盤活工商企業國有房地產試點實施意見的通知》。
通知規定，對工商交建企業集團所轄企業依法取得劃撥國有土地使用權，以「空轉轉賬」的出讓方式受讓土地使用權，土地可以進入市場經營－－－這意味著，城區存量土地的控制權又回到各企業集團手中。
在這段時間，各大企業集團紛紛成立了與土地經營相關的資產經營公司，並在勢力上得到了急速的膨脹。
《上海土地》記載著這樣的數據：「自1996年起至2002年9月底止，約5316幅國有劃撥土地使用權『空轉』出讓和受讓，土地總面積為16537萬平方米，金額為400多億。其中已經開發實轉地塊1526幅，土地面積3200多萬平方米。」
「1999年市場還在沉寂當中，我們去招商，誰都不睬我們。現在回想起來，那時簡直是在送地，就像當年送認購證一樣。」劉林祥的感慨在於，2000年上海土地市場回暖，並一發不可收拾，「2001年有人開始爭奪土地，2002年簡直就是瘋搶了。只要拿到土地就賺錢！」
但問題在於，土地一級市場沒有一個統一的遊戲規則。「拿地的方式主要是協議收購，即由收購方與土地使用權所有者一對一談判。」浦東房地產研究中心主任李戰軍指出，這種不健全的一級市場又直接帶來了二級市場的混亂。
為了控制一級市場，上海在1996年成立了土地發展中心。2001年5月，上海市政府出臺了《上海市土地使用權出讓辦法》(市府第101號令)，開始試行土地使用權出讓招標拍賣辦法。
「土地銀行」的難題
劉林祥認為，「101號文件」沒有出臺以前，上海市的土地大都控制在各個企業集團手中，但之後，局面重新傾斜。
「特別是2001年以後，企業集團幾乎就不能在區裡進行土地轉讓了，因為101號文規定，招投標的土地必須由區裡審批。」上海市一位企業集團資產投資公司的老總說，「事實上，如果你的土地是賣給外區、或是外省市的話，根本批不出來。」
他認為，原因在於區裡紛紛成立了自己的土發中心，開始在一級市場儲備土地。而且，區裡向企業收購土地的價格通常只有他們日後轉讓價格的1／3∼1／2。
上海市房產局副局長陶校興在一個「深化土地制度改革討論會上」坦言，從2001年起實施招投標到2002年9月，上海一共推出招標地塊247幅，總面積1001公頃，但其中採取「真正公開招標的並不多」，僅有33幅地塊、144.62公頃。而且「33幅公開招標地塊分布情況是，郊區18幅，114.7公頃，佔了整個公開招標地塊面積的80%。分布在市區範圍的，則大多條件比較差，地塊面積比較小，建築容量比較低，周邊配套的要求較高，動遷壓力比較大。」
他認為，操作不力的一個重要原因是，大量的土地閑置在二級市場，政府手中並沒有多少可供出讓的地塊，而收購二級市場的土地又工程浩大。
1996年11月，上海市曾成立了一個土地發展中心來扮演「土地銀行」的角色，即代表政府控制一級市場，包括從二級市場回購土地儲備，並最終從二三級市場中拿回級差地租。
該中心主任許潔光在《上海土地》上發表的一篇文章中介紹，土地發展中心迄今為止總共只收了8幅25公頃「365」地塊、市經委21幅20公頃困難破產企業及「三廢企業」地塊和6幅21公頃其他地塊。
談到其間的困難，許浩光指出，隨著土地的屬地化管理進程，在行政區域內的土地都由區縣政府控制，市土地發展中心收購儲備相適應的土地，即使有了來源，往往還要經過區領導的同意才行，難度較大。而且該中心僅有10億元註冊資金，能收購的土地量不大。
「市級土地發展中心力量的薄弱僅僅是上海土地招投標進展緩慢的原因之一。」上海市建委政策研究室負責房地產研究的周競說，「試行辦法的政策開口、市與區縣之間利益的衝突也是工作進展的瓶頸。」
招標爭議
前面提到，26號文明文規定「屬於舊城改造、2001年7月份之前開發商儲備的土地，已經談妥、簽定合同，通過前期條件準備，與開發商取得相應用地手續、市政府批准的建設項目」，這3類土地不列入招標拍賣。
「政策上有這麼個開口，是由於這3類用地有著自己特殊的情況，如舊城改造，涉及大片城市舊房的拆遷，土地的前期投入成本特別大。而且，當時政府對市場的承受力還不是很有把握。」浦東房地產研究中心主任李戰軍說。
黃浦區房產局的彭海東承認：「在2002年經營性土地轉讓的過程中，發現了許多開發商想方設法地使自己所要圈地塊往這3類不採取招標拍賣用地上靠的做法。這些發展商活動頻繁，黃浦區現在都沒有什麼存量土地了。而大量的土地就是在2002年下半年被發展商給圈走了。」
黃浦區房地產開發實業總公司是一家由黃浦區住宅辦剝離出來的經濟實體，該公司負責具體土地前期開發的投資開發部助理經理袁振興也證實，「近一兩年興起了一股圈地的熱潮，我們公司已經儲備了4、5公頃的土地，且大部分是屬於舊城改造用地，其他大公司儲備量更大了，所以大部分開發商近幾年不會考慮採取招標拍賣獲得土地。
彭海東介紹，上海市政府市和區縣之間存在著一定利益的博弈。市裡從總體上對土地進行宏觀的調控，但區裡對土地也有一定的規劃，這兩者之間的關係如何達到平衡就是一個很大的問題。
黃浦區房產局以往的操作大都是，發展商看中一塊地，直接和區裡聯繫，只要土地沒有被規劃，大都可以和區裡達成土地的轉讓協議。即使現在實行招標拍賣的辦法，區裡還是可以把該土地列入新增土地開發的規劃，並上報市局，然後再通過招標拍賣的形式轉讓給發展商。
另一個引起爭議的作法是招投標模式。「26號文」規定，招投標的具體事宜由設立在市區各級土地管理部門的招投標辦公室負責，招投標辦公室通常「由計畫、建設、規劃、土地、財政、住宅、監察等部門派員組成。」
目前，上海市專業的土地交易市場僅有浦東新區土地交易市場一家。
「顯然，由政府職能部門進行經營性土地招投標這樣的市場化操作是不合適的，」浦東新區土地交易市場包名凱說道，「以後，其他區域都應該建立像浦東這樣的專業土地交易市場，使行政職能與市場化操作分離開，這樣才有利於真正由市場來支配土地。」
對於規範性操作，上海市土地學會的有關負責人表示：「公開招標拍賣發展的方向是成為一種純粹的市場化操作。
要做到這一點，就必須在操作的過程中，由中介機構、公證機構和律師事務所聯合經營，真正由市場來做到操作的公平和公正。」
地產集團出籠
招投標實行不力，加劇了企業集團與各區縣之間的分歧，到2002年底，上海市政府開始解決這個個問題。
2002年11月18日上海市地產集團的掛牌成立。這個國有投資的集團公司，是上海近年由政府投資組建並實行國有資產授權經營的最大的房地產企業，註冊資本40億元人民幣，加上銀行已經承諾的授信額度，其目前實際可運作資金已達100億人民幣以上。
據該集團一名工作人員介紹，地產集團將憑藉強大的資金實力，通過市場化的運作，進行土地開發，實現土地增值，確保土地出讓中政府收益，並代表政府對上海的土地一級市場進行調控性經營，發揮土地供應市場供應的『總龍頭』、『主渠道』和『蓄水池』的作用，從而在上海房地產市場中建立政府主導型的土地儲備供應機制。
一資深專家說，成立地產集團可以看出上海加強土地一級市場控制的決心。這同時也可能是針對各個利益主體之間矛盾凸現的收權之舉。
值得關注的是，上海土地發展中心目前也被並入了新成立的地產集團。同時劃歸地產集團的還有上海中星(集團)有限公司、上海閔虹(集團)有限公司等大型國有房地產企業。
但業界對地產集團能否協調目前三方的利益糾葛還有爭議。而且，地產集團是一個企業，它自己還有很多房地產經營企業，同時管理一二級市場，多少有些名不正言不順。
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