嚴家祺：論廢除「最高權力終身制」

從上世紀八十年代中國實行「改革開放」以來，經濟一直在持續增長。一個國家從貧困走向富裕，並不需要長期保持百分之七、八的高增長率，而是需要持續不斷的、年復一年的，略高於人口增長率的經濟增長。一個國家只要有百分之五的年增長率，一百二十八年後，這個國家的經濟規模就會擴大五百多倍。

一個國家從貧困走向富裕，不僅要提高國民生產總值，而且要不斷縮小貧困人口的比重。如果經濟增長成果只為少數人享有，兩極分化日益嚴重，貧困面日益擴大，這樣的經濟增長就難以持續。可以說，經濟增長中的兩極化，是一個國家發生內亂的重要因素。

打斷一個國家經濟持續增長的另一要素，就是最高權力終身制。中國和世界上許多國家的歷史，已經用無數事例證明，最高權力的終身制，往往伴隨著政變、陰謀、宮廷殺戮。任何人都有缺點、弱點。當一個人掌握最高權力並企圖終身任職時，最高權力握有者的缺點、弱點不僅不會克服，而且會受到包圍著他的那些人的鼓勵、縱容，從而影響全國政治。在對首腦人物有嚴格連任限制的情況下，如果他稱職，他也不可能終身任職，以避免一個原來稱職的首腦在日後變得專橫暴戾、無所顧忌。如果他不稱職，可以通過投票來撤換。而終身握有最高權力的人，那些國王、皇帝、沙皇、哈里發和終身總統們，只能通過武力來撤換。一旦人民苦難的呼聲被國王和終身首腦封閉起來，內亂就會發生，人民就只能通過暴力的道路來表達自己的要求。只要有最高權力的終身制，共和國就名存實亡，國家也就會陷入沒有盡頭的王朝循環的圈子裡，內亂、衰敗、改革、繁榮和新的內亂繼起，循環往復，永無止息。

中國走向富強，需要有一個持續不斷的、年復一年的，略高於人口增長率的經濟增長。在實行市場經濟後，防止兩極化、不斷縮小貧困面和廢止最高權力的終身制是中國富強的起碼前提。

廢除終身制的涵義

「終身制」本來涵義，是指一個人可以終身或沒有任期限制掌握國家權力。在許多國家，法官實行終身制，美國最高法院法官格拉斯任職長達三十六年。在實行法官終身制的情況下，有的可連續任職到去世，有的可以在年老體衰時自願選擇退休，退休年齡並不劃一。文官制度可以說是一種規定有退休的終身任職制。私人企業可以隨時解聘職員，文官則實行「無過失不得免職」的原則，這種「終身制」通常稱為「常任文官制度」。

在實行「文官制度」的國家或地區，由「任命」產生的官員，一般分為兩類，一類是依法律規定的資格進行的任命，這就是「文官」，或稱「事務類國家公務員」，另一類是「政治性任命」的「政務官」。政務官不能長期任職，必須與選舉產生的、任命他的官員共進退，這就是「同步更迭」制度。

在一個有自由選舉的國家或地區，由選舉產生的議員、代表或立法委員，連選可以連任，連任的次數通常沒有限制，而且按選舉法來說，也不可能規定「當選年齡」的上限，因為，選舉法無法剝奪高齡選民的選舉權與被選舉權。美國聯邦眾議員丁格爾現年七十五歲，擔任眾議員已長達四十六年。按「終身制」的字面意義來說，一位議員，連選連任，任職數十年直到去世，也可以視為「終身制」。

選舉可以分為「自由選舉」和「受控選舉」。所謂「自由選舉」，就是選舉人、被選舉人、選舉提名、投票、計票過程均不受某一人或某一集團控制的選舉，如果上述一項因素或過程受到控制，就是「受控選舉」。香港特首選舉，是一種典型的「受控選舉」，因為「特首選舉人」本身是一個受控產生的「小圈子」，香港市民不能影響這些「選舉人」的產生。中國省級人大代表、全國人大代表、全國人大常委委員、中國國家主席、國家軍事委員會主席、全國人大常委委員長等的選舉，都是「受控選舉」，其「控製程度」遠高於香港特首選舉。在中國共產黨黨內，黨的全國代表大會代表、中央委員、政治局委員、政治局常委以至總書記的選舉，也是典型的「受控選舉」。由於選舉分為多級，候選人提名受到多次控制，所以，在中國大陸，普通公民投下「神聖的一票」，絕不會影響某一已提名為「全國人大代表」的人是否當選，而普通黨員的「神聖一票」，同樣不會影響「全國代表」的人選是否當選。

「受控選舉」與「老人政治」

正因為中國共產黨黨內和中國國家的選舉，在縣一級以上都是「受控選舉」，候選人的提名完全為少數人控制，「選舉人」也由「下一級受控選舉」產生。在「自由選舉」下，即使有人高齡當選，也不會造成「老人政治」；而「受控選舉」下，如果沒有候選人年齡限制，勢必造成大批老人專權的「老人政治」。在十五大召開前，據傳喬石和江澤民之間有一協議，以江澤民在「十六大」退休來換取喬石「十五大」退休。在「自由選舉」下，政治家沒有退休，而喬石則成了「受控選舉」下放棄施展自己政治才能的犧牲者。

在實行「受控選舉」的情況下，鄧小平在上世紀八十年代初提出「廢除實際上存在的領導職務終身制」，是一個重大進步。由於中國共產黨黨章和中國憲法中並無「終身制」的明文規定，鄧小平深知，由於「受控選舉」的存在，「候選人」由「小圈子」決定，所以存在著「實際上的終身制」。按照鄧小平的意思，「廢除終身制」，首先是指黨政領導人實行「退休制度」，第二是對國家主席、總理等職位實行連續任職的屆數限制，即實行「限任制」。

中國一九八二年憲法的「漏洞」

一九八○年八月十八日，鄧小平在一次會議上作了《黨和國家領導制度的改革》的講話，全面闡述了「廢除幹部領導職務終身制」問題。鄧小平說，一九八○年二月召開的中國共產黨十一屆五中全會「討論的黨章草案，提出廢除幹部領導職務終身制，現在看來，還需要進一步修改補充。」鄧小平明確指出，「任何領導幹部的任職都不能是無限期的。」正是在鄧小平的堅持下，一九八二年五月公布的《中華人民共和國憲法修改草案》中首次明文規定了「國家主席」、「國務院總理」等「連續任職不得超過兩屆」。就在人民出版社出版發行《中華人民共和國憲法修改草案》的同一天，北京《光明日報》五月五日刊出了我在「憲法修改草案座談會」上的發言。在這次座談會上，我明確提出「國家主席、國務院總理、中央軍委主席的相互關係如何，會對今後的國家政治生活發生影響，需要很好地加以研究」，我還談及了「國家元首、政府首腦和國家最高行政權的實際掌握者相互關係」的「四種模式」，明確提出「第四種模式」－－「國家元首和政府首腦都無實權，權力集中在另外一些人手中」－－「是完全不足取的」。

在一九四九年後中國大陸公布的四部憲法中，一九八二年憲法是最好的一部，但八二憲法存在著非常重大的缺陷。這部憲法雖然首次明文規定了「國家元首」、「政府首腦」的「限任制」，但把「武裝部隊的統率權」從「最高行政權」中分離了出來，使「國家元首」或「政府首腦」不一定擔任「國家中央軍委主席」，形成我在「憲法修改草案座談會」上所說的「第四種模式」。

八二憲法把「全國武裝力量的統率權」和「最高行政權」分開了，「國家中央軍委主席」成了一個獨立於「國家元首」和「政府首腦」以外的職位，並且沒有連任限制。在「非軍事專政」的國家，「武裝力量的統率權」要麼屬於國家元首，要麼屬於政府首腦，而且，這一權力隨著「國家元首」或「政府首腦」的「連任限制」而不可能長期為一人所掌握。一九八二年憲法的「漏洞」，使擔任「國家中央軍委主席」的鄧小平的權力實際上凌駕在「國家主席」和「黨的總書記」之上。一九八二年憲法這一「漏洞」，在正常情況下不會出現問題，但在「非常情況」下，「武裝力量統率權」與「最高行政權」的分開，將會形成兩個權力中心，並導致政治風暴。

亞非拉美國家「三連任」的教訓

二○○三年，中國將召開第十屆全國人民代表大會。由於江澤民已連續擔任兩屆「國家主席」，按憲法規定，江澤民已不能再連任「國家主席」，但由於八二憲法的「漏洞」，江澤民可以連任「國家中央軍委主席」。一旦江澤民連任軍委主席，我二十年前在北京所說的「第四種模式」將再次成為現實。

江澤民是否連任國家中央軍委主席，在今年中國共產黨召開「十六大」時便可見分曉，因為，中國共產黨也設置「中央軍委主席」。如果江澤民在「十六屆一中全會」上繼續擔任「黨的中央軍委主席」，那麼，在二○○三年「十屆人大」上，江澤民就會連任「國家軍委主席」。這等於說，江澤民有可能依靠手中的「軍權」獨攬大權，使「最高權力」限任制形同虛設。

在歷史上，掌握實權的國王、皇帝、沙皇、哈里發終身任職似乎是天經地義。近代以來，只有在實行君主立憲的國家內，如英國女王、日本天皇，由於是「虛位元首」，不掌實權，仍可終身在位。那些企圖終身掌握實權的國王、皇帝、總統們無一會有好下場。伊朗國王巴列維，由於皇室腐敗和國內兩極化日益嚴重，最後被趕下王位。菲律賓總統馬科斯借修憲使自己擔任了二十一年總統，最後被人民推翻。連任六次、任期長達三十二年的印度尼西亞總統蘇哈托也遭到了滅亡的命運。連當了十年秘魯總統的籐森，二○○○年企圖尋求三連任，最後只得逃竄到日本。在二十一世紀的大趨勢下，很少還會有首腦人物企圖尋求三連任。俄國總統葉利欽是一位明智的人物，沒有把住最高權力不放。非洲莫三比克總統齊沙諾，明確宣布，不尋求三連任。讚比亞總統齊魯巴也表示不尋求三連任。如果江澤民看不清二十一世紀的世界大趨勢，非要在明年尋求三連任軍委主席，握住中國最高權力不放，那只能看他在未來幾年中能否躲得過巴列維、馬科斯、蘇哈托、籐森那樣的風暴。

清除帝制殘餘，確立「最高權力」限任制

在中國加入世界貿易組織後的今天和明天，自由民主法治人權，將形成一股愈來愈大的潮流，衝擊著有幾千年傳統的專制主義陳蹟。只有「廢除最高權力的終身制」，或嚴格地說，只有「廢除最高行政權掌握者終身任職的制度」，才能在中國最後清除帝制殘餘，建立名副其實的共和政體。沒有新聞自由、組黨自由、選舉自由就沒有民主，而只有「廢除最高權力的終身制」，對最高行政權（包括武裝力量統率權）職位實行嚴格的「限任制」，才能使「受控選舉」變為「自由選舉」。

一九七九年一月至四月，在胡耀邦主持下，北京召開了一次被稱為「理論務虛會」的會議。二月四日會上，我作了「廢止黨和國家在事實上存在的最高領導職務終身制」的發言，主張建立名副其實的「共和政體」。當時，法學家于浩成首先公開表示贊同，後來，我在會議演示文稿上看到歷史學家黎澍也表示贊同。在那個時候，真理標準問題的討論已深入人心，「兩個凡是」受到批判，天安門事件剛剛翻案，身兼中國共產黨主席、軍委主席和國務院總理三職的華國鋒的最高權力正在動搖，而當時的江澤民，還在第一機械工業部外事局任局長。沒有想到，當年的一位外事局長，今天竟有「把住最高權力不放」的帝王思想，還企圖連任軍委主席。我現在沒有當時「理論務虛會」的會議演示文稿，但我記得，演示文稿上刊登我的發言的「結束語」是，希望在未來的中國，最高領導職務的終身制能夠廢止，希望有那麼一天，我能看到一位中國的最高領導人，在任期期滿後，向全中國人民作「告別演說」。事過二十三年後的今天，我仍相信，在不遠的將來，這一天一定會到來。

--《爭鳴》 (嚴家祺 2/4/2002 3:32)

(文章僅代表作者個人立場和觀點)